УФИМСКАЯ КАЗЁННАЯ ПАЛАТА

Главная » Экономика » УФИМСКАЯ КАЗЁННАЯ ПАЛАТА
Экономика Комментариев нет

Современные реформы в государственном управлении финансами по своей масштабности и новациям перекликаются c преобразователь — ными начинаниями Александра II. Именно тогда в российской практике появились новые подходы к управлению местными финансовыми учрежде- ниями – казёнными палатами, от дееспособности которых напрямую зависел успех финансовой, на — логовой политики на местах.

Правительство на протяжении всего XIX в., со второй половины столетия – активно, прораба — тывало вопрос о реорганизации казённых палат, созданных ещё в XVIII в. В своё время Екатери — на II, учреждая казённые палаты как местные ад- министративно-финансовые учреждения, прежде всего заботилась об исправном сборе доходов и рациональном распределении казённых денег. Императрица предписывала казённым палатам

«в смотрение домостроительные и казенные дела губернии» [1]. В обязанности казённой палаты, помимо управления местными финансами, вме- нялись регулярная перепись населения, охрана государственных имуществ, обустройство казён — ных крестьян. Однако круг полномочий казённых палат был ограничен, и более того, контроль над ними осуществляли несколько центральных ве — домств, поскольку не было единства кассы.

С образованием Министерства финансов как центрального финансового ведомства, статус казённых палат значительно упрочился и расши- рились их полномочия, но коренного перелома в территориальном управлении финансами не про-

изошло. Только в контексте общегосударственных реформ правительство вплотную занялось прора — боткой нормативно-правовых основ реорганиза — ции казённых палат.

Реформы в территориальном управлении фи — нансами совпали с новым районированием импе — рии, поскольку интенсивное развитие капиталис- тических отношений обусловливало появление новых регионов. В Именном Его Императорского Величества Высочайшем указе, данном Прави — тельствующему Сенату 5 мая 1865 г., было за — явлено об образовании самостоятельных губер — ний – Уфимской и Оренбургской, вместо прежней Оренбургской губернии. В состав Уфимской гу- бернии вошли шесть уездов: Уфимский, Стерли — тамакский, Белебеевский, Бирский, Мензелинс — кий и Златоустовский [2].

Уфимская казённая палата выстраивала свою деятельность строго в соответствии с законода — тельством. Свод законов под названием «Общее Учреждение Губернское» содержал специальный раздел «Учреждение Казенных Палат и Казна — чейств». В нём закреплены основные принципы учреждения, определения и увольнения чинов — ников, основные функциональные полномочия казённых палат. Также подробно расписаны поря — док производства дел в казённых палатах, их от- чётность и ответственность. Статья 1057 гласит:

«Отчет Казенной Палаты в делах заключается в ведомостях двух родов: одни перечневые, о чис — ле дел решенных и нерешенных, доставляются по истечении года Губернатору, другие именные,

сТраницы исТории

о исполненных и неисполненных указах, как Вы — сочайших, так и Сенатских, представляются Пра — вительствующему Сенату» [3]. Этот закон получил продолжение в нормативно-правовых документах, которыми и руководствовались казённые палаты, в том числе и Уфимская. Казённые палаты по ве — домственной принадлежности были подотчётны и подконтрольны Департаменту Государственного Казначейства.

Согласно Высочайшему мнению Государствен — ного совета, опубликованному 9 июня 1866 г., под названием «О преобразовании Казенных палат и изменении штатов оных в губерниях управляе — мых по Общему Губернскому Учреждению, а так — же в губерниях Прибалтийских и Ставропольской и в Бессарабской области», произошла структур — ная реорганизация отделений казённой палаты. Контрольное отделение казённой палаты упразд — нялось, и его полномочия передавались Уфимской контрольной палате Государственного контроля Российской империи. В казённой палате откры — лись три отделения: казначейское «заведывает вообще счетоводством и отчетностью по приходу и расходу сумм, обращающихся в подведомых Па — лате кассах», ревизское – «ревизскими и рекрутс- кими», и канцелярия – «личным составом, делами по производству торгов, по наложению взысканий за нарушение Уставов казенного управления» [4].

График работы палаты и его отделений был чрезвычайно плотный, о чём свидетельствуют краткие отчёты отделений. Исходящих и вхо- дящих деловых бумаг было много. Например, по отделению казначейства на 1 января с прошло — го отчётного периода остались неразрешёнными

429 дел, в том числе по распорядительному сто — лу – 90, по недоимочному – 293, по бухгалтерско — му – 27, по контрольному – 47, по земскому – 6. В это же отделение с 1 января по 1 сентября 1866 г. поступило 9630 единиц документов разного на — именования, из них по столам: распорядительно — му – 3857, недоимочному – 2380, бухгалтерско — му – 998, контрольному – 1859, земскому –

536 [5]. По новому нормативу председателя казён — ной палаты переименовали в управляющего. Со — гласно установленным нормам управляющий назначался приказом Министра финансов по представлению Директора Департамента Госу — дарственного казначейства. По Уставу о службе управляющий должен был иметь чин статского советника. Однако, из государственных соображе — ний и дефицита опытных кадров, в первое время допускалось отступление от общепринятых норм. Управляющими были и лица с рангом «коллежс — кий советник». Начальники отделений определя — лись и увольнялись только приказом Министра финансов по представлению Департамента Госу-

дарственного казначейства. Губернский казначей тоже утверждался приказом Министра финан — сов. Остальные штатные чиновники и канцеляр — ские служители палаты принимались на службу и увольнялись приказами управляющего палатой.

В уже упомянутом законе регламентированы были правила служебного поведения админист — рации казённой палаты. Поучительна для сегод- няшней действительности статья 1043, по которой

«Запрещается казенной Палате испрашивать раз — решения Начальства по предметам ясным, а где она сама должна действовать решительно». Как должна была вести себя казённая палата в системе пирамиды власти? На этот вопрос ответ находится в статье 1049, в которой записано: «Казенная па — лата, во всех действиях своих, подчиняется Пра — вительствующему Сенату и Министерству финан — сов и, кроме Императорского Величества и сих высших установлений, ни от кого не принимает указов и повелений; донесения и представления Палата посылает Правительствующему Сенату, Главнокомандующим Армиями, Министру фи — нансов, Губернаторам и прочим лицам высших званий» [3]. Законом установленные нормативные принципы служебного поведения управленческо — го персонала казённой палаты позволяло ему ус — тановить правильный внутриведомственный рас — порядок.

В многоплановой деятельности казённой па — латы определяющее место занимала постановка документооборота. Начальник каждого отделения с согласия Управляющего выносил на заседания палаты подготовленные по своей части профиль — ные вопросы. Ответственность за достоверное оформление решений казённой палаты возлага — лась на старшего делопроизводителя и журналис- та. Подзаголовок каждого заседания начинался с общепринятого шаблона: «Журнал Уфимской казенной палаты заседания …». Для наглядности представим «Журнал Уфимской казенной палаты заседания 24 сентября 1870 года по канцелярии». Под подзаголовком приводится суть вопроса или, как сейчас принято писать, «повестка дня» и опре — деление, то есть постановление. Применительно к приведённому примеру, в первой части записа — но: «Правительствующий сенат, по 1-му Депар — таменту к сведению и руководству дал знать Ка — зенной палате указами, по которым процентная бумага принимаются в заклад по рассрочке акциза за вино в империи». По поставленному вопро — су определили: «Содержание означенных выше указов Правительствующего Сената записать в журнал, а подлинные хранить…при делах кан — целярии». В такой форме заполнялись журналы по казначейскому и ревизскому отделениям. Казна- чейское отделение выносило вопросы, связанные

ВесТниК Фа ♦ 5’2010

с денежными доходами и расходами, недоимками и налогами. По инициативе ревизского отделения рассматривались вопросы, связанные с правона- рушениями в торговле, исполнении налоговых повинностей и ревизией [6].

Вся ответственность за качество государствен — ного управления финансами в губернии лежала на управляющем. Круг его полномочий был весьма широк. Он председательствовал почти во всех счётно-податных присутствиях. Права и обязан — ности управляющего выходили далеко за рамки вопросов финансового управления. Он также по долгу службы участвовал в судебных процессах по административным делам. По закону «Управ — ляющий Казенной Палатою, не заведывая никаким Отделением, в частности, имеет главное управле — ние по всем делам Палаты. Он наблюдает, дабы все служащие в Казенной Палате и подведомс — твенных ей учреждениях, каждый по своей долж — ности, исполняли в точности свои обязанности; буде заметит медленность или неисправность, де — лает напоминания или замечания; в случае упуще — ний, нерадения или каких-либо злоупотреблений, подвергает виновных взысканиям или передает суду, на точном основании действующих законов. Вместе с тем Управляющий Палатою принимает меры к исправлению недостатков и прекращению бе[с]порядков, а в важных случаях, требующих мер, кои превышают его власть, доносит Минист — ру финансов по подлежащему Департаменту» [3, ст. 1020]. Управляющий исполнял свои обязаннос- ти в тесном взаимодействии со всем персоналом палаты, особенно с начальниками отделений.

Права и обязанности начальников отделений не выходили за рамки установленных законом нормативов. В Своде законов статья 1060 гла — сит: «Начальники Отделений Казенной Палаты ответствуют по всем вообще делам, в коих они участвуют своим суждением и подписью, и сверх сего каждый из них в особенности ответствуют по порученной ему части» [3].

Большая ответственность за успешное выпол — нение организационных и функциональных задач палаты, обозначенных в нормативных докумен — тах, возлагалась на бухгалтеров и счетоводов. Им предписывались заполнение всей документа — ции, документальная проверка поступающих от казначейств ведомостей и, самое главное – доку — ментальная проверка.

Уфимская казённая палата, равно как и дру — гие аналогичные учреждения, решала многопла — новый комплекс задач: от простого счёта денег по доходам и расходам, до переписи населения; от перевода податных от одного разряда в другой, то есть из одной сословной корпорации в другую. На протяжении 1870-х гг. от отставных военно-

служащих поступало много прошений о переводе их в мещанские общества. Кстати, мещане были активными фигурантами на рынке.

Конечно, казённая палата, поскольку была и высшим податным учреждением, управляла и процессом налогообложения. На каждый год Уфимская казённая палата по предписанию Де — партамента окладных сборов готовила налоговые документы, которые чаще всего назывались оклад — ными. Окладные ведомости и частные окладные листы для каждого землевладельца, городских и сельских обществ, а также Особых управлений Министерства удельных и государственных иму — ществ с указанием количества облагаемой зем — ли, численности податных душ и объёма сборов в обязательном порядке рассматривались и ут — верждались на заседаниях Общего присутствия Уфимской казённой палаты.

С учётом конкретных исторических условий правительство принимало меры по дальнейшему совершенствованию территориального управле — ния финансами. Высочайше утверждённое мнение Государственного совета 30 мая 1878 г. «О шта — тах казенных палат и казначейств» легло в основу очередной структурной и штатной реорганизации местных финансовых администраций. Ревизское и казначейское отделения, каждое из них, сохра — няло прежний статус. Часть полномочий канце- лярии была передана вновь образованному отде — лению – распорядительному. Как раньше, каждое отделение самостоятельно определяло мнение или решение, но утверждало его на заседании общего присутствия казённой палаты.

Министерство финансов, его подведомствен — ные учреждения, в том числе Уфимская казённая палата во главе с управляющим больше всего забо- тились об успешном укомплектовании штата пала — ты и казначейств профессионально компетентны — ми, политически благонадёжными и нравственно выдержанными классными и нижними чинами. Огромную поддержку в этом плане оказывал Де — партамент Государственного казначейства, удачно использовавший централизованную систему кад — ровых назначений. Для замещения ответственных должностей в казённую и контрольную палаты из столицы направлялись чиновники с достаточно богатым опытом и высокой квалификацией. Час — то применялось внутриведомственное кадровое перемещение. С целью распространения пози — тивного опыта, как правило, из аппарата казённой палаты в уездные казначейства переводились каз — начеи, бухгалтеры, кассиры, ревизоры, несмотря на то, что зачастую они теряли в денежном со — держании. Удачно применялась практика пере — броски кадров из одного уездного казначейства в другое.

сТраницы исТории

Кадровые назначения осуществлялись в откры — том прозрачном режиме, для чего удачно исполь — зовались информационные ресурсы. На страни — цах местной газеты «Уфимские губернские ведо — мости» была специальная рубрика под названием

«Служебные перемены».

При принятии на государственную службу предпочтение отдавалось претендентам право — славного вероисповедания и дворянского проис- хождения, но разрешалось принимать на службу и лиц крестьянского, а также мещанского сословия. В казённой палате, как и в аналогичных государс — твенных учреждениях, на государственную служ — бу женщин, вплоть до начала XX в., не принима — ли. Думается, это не дискриминация, а мотивиро — вано представлениями, что назначение женщин – создать своим супругам комфортные условия для успешной службы, и воспитывать детей. Следу — ет заметить, в штатах финансовых учреждений крайне мало было представителей башкирской и татарской национальностей, что обусловлено спецификой их образовательной квалификации.

Рассмотрим источники формирования кадро — вого потенциала счётно-податных учреждений. Среднее и первичное звенья управленческого пер- сонала формировались из выпускников местных образовательных учреждений, в том числе Злато — устовского заводского, Мензелинского, Стерлита — макского уездных училищ и учебных заведений г. Уфы. Нередко разные должности в финансовых учреждениях занимали выпускники православ — ных духовных учебных заведений. На высшие должности назначались выпускники универси — тетов, институтов и училищ Санкт-Петербурга, Москвы, Вильно, Костромы, Уфы, Оренбурга и других штатных городов.

На рубеже XIX и XX вв., в связи с обострением социальных противоречий намного ужесточились требования к подбору кадров, к их карьерному продвижению. В этом плане тщательно соблюда — лись нормативно-правовые правила, закреплён — ные в Высочайшем повелении «О порядке испы — тания на первый классный чин в науках» от 3 мая

1871 г. В обязательном порядке вводилось испы — тание (ныне – аттестация) как условие карьерного роста.

При Управлении Оренбургского учебного ок — руга функционировал Испытательный комитет, который распространял своё действие на губер — нии: Уфимскую, Оренбургскую и Пермскую. Чиновнику, при успешном прохождении испы — тательной процедуры, выдавали свидетельство. Наиболее типичным примером может послужить испытание канцелярского служителя Уфимской казённой палаты Гавриила Васильевича Ильина

«на производство в первый классный чин». После

окончания испытательной процедуры, Г. В. Ильи — ну выдали свидетельство с приложением о сдан — ных дисциплинах и полученных оценках. Он сдал экзамены (испытание) по предметам: Закон Бо — жий, русский язык, арифметика, геометрия, гео — графия (всеобщая и русская) и история (всеобщая и русская). Заключение Испытательного комитета таково: «так как познания эти признаются вполне удовлетворительными, то Испытательный комитет при Управлении Оренбургского Учебного Округа, в удостоверение сего и согласно ст. II Правил ут- вержденных 27 ноября 1876 г. Министром Народ — ного Просвещения, выдал Гавриилу Васильевичу Ильину сие свидетельство, за надлежащей под — писью, с приложением казенной печати Канцеля- рии Управления Оренбургского Учебного Округа.

15 апреля 1910 года № 98. Председатель Комите-

та, Окружной Инспектор» [7].

Надо заметить, что Ильин даже до аттеста — ции был достаточно образованным служащим с практическими навыками по счетоводству и бухгалтерии. Он родился 23 марта 1883 г. в семье надворного советника. Закончил Златоустовское заводское училище и три курса Стерлитамакского

4-х классного училища. С 1903 г. работал канце- лярским служителем в Уфимской казённой пала — те. Учитывая его компетентность, палата рекомен — довала его на должность первого классного чина,

27 июня 1910 г. он за выслугу лет был произведён в коллежские регистраторы [7, Л. 23–28 об.]. На повышение в должности определённое воз — действие оказывало чинопроизводство. Законо- дательно «устанавливались общие для всех сроки выслуги: в XIV–IX классах – по 3 года в каждом, VIII–VI классах – по 4 года…» [8].

Без отработанной выслуги лет исключалось производство в чины. Например, «Канцелярия Министра финансов долгом считает разъяснить Казенной Палате, что, представленный к награж — дению следующим чином, Секретарь палаты Лу — кашевич, как состоящий в чине титулярного со — ветника [IX класс] от 25 августа 1899 г. не может за обыкновенные отличия быть награжден следу — ющим чином за не выслугою ко дню Святой Пас — хи 1901 года определенного для получения сего чина – за отличие двухлетнего срока» [9, Л.5]. Впоследствии, поскольку это требование было выполнено Лукашевичем, ему присвоили ранг коллежского асессора(VIII разряд).

Представление к наградам делалось регулярно, на что имелось основание – качественная служба выдвиженцев. 20 октября 1900 г. в Канцелярию Министерства финансов от Уфимской казённой палаты поступило ходатайство с приложением списка представленных к наградам. В Министерс — тве финансов формулярные списки выдвиженцев

ВесТниК Фа ♦ 5’2010

тщательно изучались, и его решения по ним пред — ставлялись в высшие инстанции вплоть до импе — ратора. Для примера, 10 апреля 1901 г. казённая палата от Министерства финансов получила ответ следующего содержания: «Государь Император в первый день апреля сего года за отлично усерд — ную службу и особые труды Всемилостивейше изволил наградить: Бирского уездного казначея коллежского советника Виктора Григорьева ор — деном Святого Станислава 2 степени, начальника

2-го отделения казенной палаты надворного со — ветника Александра Суворова и секретаря палаты, титулярного советника Ивана Лукашевича каждо — го орденом Святой Анны 3 степени, и бухгалтера той же палаты, титулярного Советника Михаила Мельникова орденом Святого Станислава 3 сте- пени» [9, Л. 7]. Для справки: орден Святого Ста — нислава был двоякого рода, один носили на шее, а другой – на груди. Награждённые в действитель — ности заслужили такие высокие государственные знаки отличия, так как пользовались уважением и доверием не только, как говорят, среди коллег, но и податного населения.

Уфимская казённая палата по объёму полно — мочий относилась к IV разряду и согласно смет — ных назначений Департамента Государственно — го казначейства по расходной части, в 1910 г. на её содержание выделялось 43799 руб., а казна — чейств – 62 978 руб. Из совокупного объёма всех этих сумм, 17 000 руб. предназначались для удов- летворения возросших канцелярских потребнос — тей, на наём писцов и сторожей [10]. По Высочай — ше утверждённому в 1900 г. расписанию должнос — тей и окладов управляющему палатой IV разряда полагался годовой оклад в денежном исчислении

4 500 руб., а начальнику отделения – 2 200 руб. [11]. Здесь надо заметить, что содержание состояло из трёх составных частей: жалованья, столовых и квартирных. Все же тарифные ставки содержа — ния (заработная плата) управленческого персона — ла Уфимской казённой палаты и казначейств были значительно меньше, чем это предусматривалось в нормативах. Управленческий персонал Уфимс — кой казённой палаты не получал квартирных.

Как известно, первое десятилетие XX в. со — провождалось обострением социально-экономи — ческой ситуации в стране. Резко возросли цены на товары первой необходимости, что отразилось на материальном положении кадрового корпуса Уфимской казённой палаты и подведомственных ей учреждений. Размеры денежного содержания (а это жалованье и столовые) чиновников и кан — целярских служителей уездных казначейств из-за дороговизны рынка товаров, особенно продуктов, оказались несоотносимыми с их повседневными потребностями. В этой связи Управляющий пала-

той неоднократно ходатайствовал перед Департа — ментом Государственного казначейства о допол — нительных денежных выплатах казначеям и дру — гим должностным чинам.

Проблема достойного жизнеобеспечения на — ходилась в центре внимания не только Уфимской казённой палаты, но всего российского чиновни- чества. В столице в начале 1900-х гг. зародилась инициатива институционального оформления прав и свобод чиновничьей корпорации. Приведём вы — держку из текста обращения инициативной груп — пы к чиновникам Уфимской казённой палаты. Там записано: «По инициативе нескольких служащих в С.-Петербурге чиновников и по примеру авс — трийского «Erster Allgemeiner Beamtem Vereins» создавшего себе благодаря широким задачам ко — лоссальный успех и имеющий теперь громадные капиталы и массу членов, возникает в настоящее время и у нас в России общество, «Всероссийский союз чиновников», устав которого окончательно разработан и представлен на утверждение пра — вительства. Цель союза – взаимопомощь. Задача его: содействие и помощь своим членам в борьбе с возрастающими экономическими трудностями современной жизни путем предоставления деше — вого кредита, страхований пенсий, капиталов на дожитие, на случай смерти и потери трудос — пособности, и выдачи безвозвратных денежных пособий (§1). Союз подразделяется на отделы:

1) ссудо-сберегательный и единовременных посо — бий (ссуды от 4-х месяцев до 2-х лет) 2) медицинс — кой помощи (бесплатное лечение и медикаменты)

3) потребительский, (магазины пищевых продук — тов и предметов домашнего обихода) 4) страховой и 5) домостроительный и дешевых квартир (для отдачи членам под квартиры, которые будут пере — ходить в их собственность). Членами Союза могут быть правительственные, общественные и сослов — ные учреждения, чиновники, лица, состоящие на городской, дворянской и земской службе по выбо — ру и по найму, лица, занимающие штатные долж — ности на казенных и частных железных дорогах, банковой службы, в страховых обществах и т. п.

…Членами союза могут быть женщины, занимаю — щие одно из перечисленных служебных положе — ний» [12, Л.1, 1об].

Уфимские чиновники сразу же откликнулись и 1 ноября 1909 г. канцелярия Уфимской казённой палаты отправила в Москву на имя Николая Ни — кифоровича Сперанского списки 67 чиновников финансовых учреждений, изъявивших желание вступить в ряды Всероссийского союза чиновни — ков [12, Л. 4–5].

Уфимская казённая палата, как счётное учреж — дение, вела общее счетоводство по всем взимае — мым по губернии казённым доходам и произво-

сТраницы исТории

димым из них расходам. В классификацию сче — товодческих документов входили разные книги и тетради, а также реестры. Среди них центральное место занимали бухгалтерские табели, куда зано — силась вся статистика о денежных оборотах. Для оптимальной реализации сметных назначений как обязательных законодательных норм, казённая палата на основании циркулярных предписаний Департамента Государственного казначейства составляла и рассылала расписание о сроках взи — мания доходов в уездные казначейства и о произ- водстве расходов – в губернские. Казённая палата также наделена была юридическим полномочием, позволяющим ей произвести проверку законности тех или иных хозяйственных операций, включён — ных в сметы отдельных ведомств.

Опыт Уфимской казённой палаты доказыва — ет, что местные учреждения Министерства фи — нансов показали себя как наиболее приемлемые в условиях России финансовые институты. Это подтверждается и статистикой количественного роста самих казённых палат. За 1878-1900 гг. чис — ло казённых палат выросло с 66 до 74 единиц, а государственные затраты на них – с 6 496 963 руб. до 13 628 560 руб. [11,13]. Сюда входят и расходы на 727 казначейств, предусмотренные в государс — твенной росписи. Казённые палаты, в том числе Уфимская, на основе высших нормативно-право — вых актов применительно к местным условиям, организационно и функционально сумели сфор — мировать и совершенствовать подведомственные им счётно-податные, кредитные и контрольно-ин — спекционные учреждения.

Материал взят из: Журнал «Вестник Финансовой академии» № 5 (59) 2010 год

(Visited 1 times, 1 visits today)