СТАНОВЛЕНИЕ МАТЕРИАЛЬНО — ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ КОММУНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ

Главная » Менеджмент » СТАНОВЛЕНИЕ МАТЕРИАЛЬНО — ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ КОММУНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ
Менеджмент Комментариев нет

Статья посвящена рассмотрению во — просов становления и развития матери — альной и финансовой основы коммуналь — ного управления современной Украины. Определяются основные проблемы в этой сфере, предлагаются возможные пути их решения с целью дальнейшего развития института местного самоуправления и территориальных общин.

Ключевые слова: коммунальное управ — ление, местное самоуправление, органы местного самоуправления, территориаль — ные общины.

роблема совершенствования местного самоуправления явля- ется ключевой на пути постро-

ения демократического правового обще — ства. Конструктивное самоуправление народа является сердцевиной настоящей демократии, залогом социального благо — получия населения, гарантом обеспече — ния прав и свобод граждан. Опыт орга- низации и функционирования местного самоуправления убедительно свидетель- ствует, что подавляющее большинство со — циальных, экономических, политических проблем, имеющих сегодня место в Укра — ине, порождены практическим отсутстви — ем надлежащего местного самоуправле- ния, слабостью его финансовой базы. Без решения вопросов экономико-правового обеспечения материально-финансовой базы местное самоуправление не может развиваться. Сегодня именно на основе местных финансов и коммунальной соб — ственности основывается исполнительно- распорядительная деятельность органов местного самоуправления. При этом иму — щественные объекты являются инстру-

ентом достижения основных функций и задач местного самоуправления, в то же время выступая в качестве предметов ор — ганизующего властного влияния его орга — нов и должностных лиц.

И. Бачило предложила под ресурсами управления понимать всю совокупность материальных и организационных условий, реальное состояние которых обеспечива — ет качественную деятельность управлен — ческих структур. Укрупненно эти условия жизнедеятельности можно представить как организационные, материальные, эко- номические, финансовые, информацион — но-технические ресурсы. Их состояние неминуемо отображается на качестве про — цесса управления, на процедурах и методах работы [1]. Но при этом правовой режим материальных, финансовых, экономиче — ских резервов хозяйственного механизма составляет один из важнейших блоков в си — стеме регуляции организационных струк — тур управления. Материальные ресурсы объединяют в первую очередь все, что при — надлежит к имуществу и средствам, т. е. к материальным и финансовым рычагам, ко — торые влияют на потенциальную мощность аппарата, органа управления [1].

В последнее время наблюдается посте — пенное перераспределение ответствен — ности за состояние социально-экономиче — ского развития территориальных единиц между государством и местными органами власти. Более того, принятые в последние годы законодательные акты предусматри — вают почти полную ответственность мест — ных органов власти, общин за социальное и экономическое состояние регионов. На — деление местного самоуправления более широкими полномочиями путем расшире — ния как круга вопросов местного значения, так и круга делегированных полномочий, является несомненно позитивным момен — том, поскольку способствует дальнейшей демократизации общества. Однако основ- ной проблемой таких изменений является то, что органы местного самоуправления, согласно действующему законодательству, не только имеют право, но и обязанности осуществлять практическое решение са — мого широкого круга проблем на местном уровне. На местном бюджете сегодня на-

ходятся школы, больницы, заведения со — циальной защиты населения. Все эти объ — екты нуждаются в колоссальных ресурсах, как финансовых, так и имущественных. И если органы местного самоуправления в состоянии самостоятельно решить вопрос выделения земельных участков и в боль — шинстве случаев обеспечения этих учреж — дений помещениями, то, исходя из закреп — ленных бюджетным законодательством финансовых ресурсов (доходов местных бюджетов), решить вопросы надлежащего их денежного содержания они по большей части самостоятельно не могут.

Анализируя в своей диссертации про — цесс формирования и использования фи — нансовых ресурсов органами местного самоуправления, С. Варга, например, при — ходит к выводу, что местное самоуправле — ние не имеет постоянных источников для формирования финансовых ресурсов, а собственные доходы, как и поступления средств из государственного бюджета, не являются достаточными для обеспечения нормального социально-экономического развития [2]. Основную часть доходов мест — ных бюджетов в Украине представляют средства от общегосударственного нало- гообложения. Четко прослеживается тен — денция увеличения дотационности мест- ных бюджетов. В структуре поступлений преобладают дотации и регулируемые до- ходы, что не способствует заинтересован — ности органов местного самоуправления в экономическом развитии определенной территории. Как свидетельствуют иссле — дования, проведенные О. Мечинским, со — отношения между собственными, закре — пленными и регулируемыми доходами не полностью отвечают структуре расходных полномочий. Поэтому завершение процес- са становления местных бюджетов можно будет считать одним из главных приорите — тов в создании условий для экономическо — го роста не только отдельных регионов, но и Украины в целом [9].

Местные налоги и сборы являются слишком малыми, и нередко их админи — стрирование требует больше расходов, чем их величина, поступающая в бюджет, закрепленных за местными бюджетами поступлений от общегосударственных на-

логов, как показывает практика, также не хватает. Поэтому большинство местных бюджетов были и остаются дотационными

– значительная часть их поступлений фор — мируется за счет межбюджетных транс — фертов из государственного бюджета.

И именно поэтому в юридической, эко — номической и политической литературе многократно отмечалась необходимость предоставления органам местного само — управления больших бюджетных полномо — чий, закрепления большей части финансо — вых ресурсов. Однако, очевидно, исходя из позиции политической целесообразности (или, точнее, нецелесообразности), до ши — рокой практической реализации этих ло — зунгов дело так и не дошло. И действующее на сегодня законодательство предусматри — вает формирование бюджетов по схеме

«сверху – вниз», когда местные бюджеты формируются не только на основе пока — зателей бюджетной обеспеченности, но и исходя из приведенных им контрольных цифр, поэтому без знания объемов ресур — сов, которые должны быть выделены из централизованного фонда средств, мест — ные финансовые органы не могут даже планировать доходную, а значит, и расход — ную часть соответствующих бюджетов.

Подобные тенденции, по мнению В. Ры — бака, приводят к снижению относитель — ной роли органов местного самоуправле — ния, которое проявляется в уменьшении абсолютной величины и относительного значения формируемых ими денежных фондов. В итоге они не имеют возмож — ности должным образом выполнять свои функции [11]. На практике это означает, что нарушается социальное равновесие, теряется вера людей в правильность стра- тегического курса реформ, а власти для поддержки жизнеспособности местного хозяйства и бюджетных учреждений при — ходится выискивать альтернативные пути, вплоть до того, что производить расходы, которые не обеспечены финансировани — ем. Такое состояние дел имеет негативные последствия не только на местном и реги- ональном, но и на общегосударственном уровне. Кроме того, определенные сторо — ны имущественной основы управленче — ской деятельности в сфере местного само-

управления оставлены законодателем и научными работниками вне надлежащего внимания.

Управление территориями путем прак — тического решения вопросов местного зна- чения реализуется через осуществление организующего влияния на объекты и пред- меты такого управления, среди которых на — ходятся местные экономические ресурсы (имущественные, финансовые, земельные, трудовые и т. п.). В соответствии со статьей

142 Конституции Украины материальной и финансовой основой местного самоуправ — ления являются движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, дру — гие средства, земля, природные ресурсы, которые есть у собственности территори — альных общин сел, поселков, городов, рай- онов в городах, а также объекты их общей собственности, которые находятся в управ — лении районных и областных советов [5]. Однако ресурсная основа коммунального управления не исчерпывается названными в Конституции имущественными объектами, в определенных, предвиденных законода — тельством случаях органы местного само — управления осуществляют полномочия по управлению и распоряжению (или принима — ют обязательное участие в управлении или распоряжении) объектами других форм соб — ственности. Это вышеназванные объекты, которые являются общей собственностью (части, паи, акции в хозяйственных обще — ствах и совместных предприятиях), объекты государственной собственности.

Следует обратить внимание, что, в отличие от Закона СССР 1990 года, дей — ствующая Конституция Украины, нормы которой органично дополняются соот — ветствующими положениями Закона «О местном самоуправлении в Украине», бо — лее точно характеризует экономическое содержание имущественных объектов, которые представляют материальную, ре — сурсную основу самоуправления [4]. Так, сегодня указанные правовые акты не раз — межевывают природные ресурсы, землю, финансы и другое имущество как иму — щественные объекты, которые принадле- жат территориальным общинам. Ведь по экономической сущности все они пред — ставляю именно имущественную осно-

ву местного самоуправления и являются объектами собственности. Следовательно, Законом Украины «О местном самоуправ — лении в Украине» правильно определено в части первой статьи 60, что территориаль- ным общинам сел, поселков, городов, рай- онов в городах принадлежит право ком- мунальной собственности на движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, землю, при- родные ресурсы, предприятия, учреж — дения и организации, в том числе банки, страховые общества, а также пенсионные фонды, часть в имуществе предприятий, жилищный фонд, нежилые помещения, заведения культуры, образования, спорта, здравоохранения, социального обслужива — ния, науки и другое имущество и имуще — ственные права, движимые и недвижимые объекты, определенные в соответствии с законом как объекты права коммунальной собственности, а также средства, получен — ные от их отчуждения.

И потому закономерным является вы — вод, что в современных условиях не толь — ко управление объектами права комму — нальной собственности на движимое и недвижимое имущество, но и управление земельными ресурсами, доходами мест — ных бюджетов и другими средствами, коммунальными предприятиями, органи- зациями, учреждениями, а также другим имуществом, которое находится в комму- нальной собственности, составляют одно из главных направлений (функций) ком — мунального управления, а исследование их правовой регуляции принадлежат к со — ставляющим предмета административно — правовой науки [8].

Следовательно, исследуя материаль — ную основу коммунального управления, необходимо определить его ресурсами ма — териальные объекты, на основе которых органы и должностные лица осуществля — ют властные полномочия. Такими ресур — сами являются местные финансы, земель — ные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, коммунальные предприятия, организации, учреждения, другие юри — дические лица коммунальной собствен — ности, а также другое имущество, кото — рое находится в распоряжении органов

местного самоуправления и представляет местное хозяйство.

Особенным элементом имущественной базы местного самоуправления являются местные финансы. Местные финансы в теоретическом плане являются системой, которая состоит из нескольких взаимо — увязанных структурных элементов: расхо — дов, доходов, способов формирования до — ходов, управленческих структур системы, субъектов и объектов системы. Соедини — тельным звеном при этом являются эконо — мические отношения между субъектами системы и другими звеньями финансовой системы, государства вообще. Местные финансы в методологическом плане долж — ны обеспечивать сугубо местные потреб — ности с определенным использованием для этого средств как регионального бюджета, так и государства.

В. Кравченко и М. Питцик, анализируя в одном из трудов действующее законо- дательство относительно имущественной основы ведения хозяйства [7], обращают внимание, что вопросам местных финан- сов посвящена чуть ли не наибольшая по объему статья Европейской хартии мест — ного самоуправления (ст. 9), в которой за — креплен принцип финансовой автоном — ности местных властей, базирующийся на таких положениях:

1) местные власти должны иметь право на свои собственные финансовые ресурсы;

2) они могут свободно распоряжаться этими ресурсами в пределах своих полно — мочий;

3) финансовые ресурсы местных вла — стей должны адекватно отвечать функциям местного самоуправления, предусмотрен — ным конституцией или законом;

4) по крайней мере часть финансовых ресурсов местных властей должна форми — роваться за счет местных налогов и сборов;

5) финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими с точки зрения возможности приведения их в соответствие с изменением стоимости осуществления функций местного само- управления;

6) слабым в финансовом отношении местным властям должна быть предостав — лена финансовая поддержка путем ввода

процедур устранения финансовых диспро — порций или других мероприятий;

7) субсидии местным властям не долж — ны иметь целевого характера и не могут упразднить их свободу проводить свою по — литику в пределах их собственной компе- тенции;

8) местные власти отчитываются об ис — пользовании субсидий;

9) с целью финансирования расходов на капиталовложение местные власти долж — ны иметь доступ к национальному рынку капитала [3].

Однако следует признать, что приве — денные положения Хартии в Украине реа — лизуются не в полной мере.

Украина начала интенсивно формиро — вать собственную финансовую полити — ку с 1991 года. Весь трансформационный процесс направлялся с учетом предыду — щей практики и опыта кадров на создание в первую очередь бюджетной системы как фундаментальной финансовой осно — вы, способной обеспечивать государство финансовыми ресурсами, достаточными для эффективного выполнения внутрен- них и внешних функций и защиты наци- ональных интересов. Мировой теорети — ческий и практический опыт убедительно доказывает позитивную роль финансово самостоятельной местной власти в эф — фективном обеспечении населения стра — ны социальными благами. Это значит, что важные экономические проблемы, которые решаются на уровне государ — ства, должны переместиться на местный уровень. Это, в свою очередь, обуслов — ливает необходимость перераспределе — ния функций и заданий государственной власти по вертикали между центром и местными уровнями с соответствующим разграничением финансовой системы, формированием в ее структуре финансов местных органов власти как автономной, независимой финансовой подсистемы. Но на практике процесс формирования мест — ных финансовых ресурсов оказался несо — вершенным, с неопределенной и необо — снованной местной налоговой базой [2].

ВдиссертационномисследованииО. Ме — чинского [9] доказано, что ключевым во — просом для дальнейшего развития местных

бюджетов является их финансовая авто — номия и относительная независимость от государственного бюджета. Однако само — стоятельность бюджетов возможна лишь при наличии достаточных собственных до — ходных источников. Как свидетельствует опыт экономически развитых стран, часть собственных доходов в бюджетах органов самоуправления должна представлять в среднем от 40 до 60%, тогда как в Украине данный показатель не превышает 5–10%.

При формировании доходной части местных бюджетов можно выделить такие тенденции:

1) областные и районные бюджеты, часть которых представляет около 60% бюджетов самоуправления, полностью формируются за счет поступлений из госу — дарственного бюджета;

2) бюджеты базового уровня – горо — дов, сел, поселков формируются преиму — щественно за счет перераспределения средств из районных и областных бюд — жетов;

3) формирование доходной части бюд — жетов самоуправления осуществляется без учета части положений бюджетного законодательства.

Структура доходов свидетельствует о постоянной тенденции увеличения средств самоуправления, которые перераспределя — ются через государственный бюджет. При формировании бюджетов не соблюдаются соотношения между налоговыми поступ- лениями и дотациями. В доходах местных бюджетов преобладают дотации, при фор — мировании доходной части практически не учитываются экономическое положение и позитивные тенденции роста общих доходов на соответствующей территории. Напри — мер, при увеличении доходов от местных на — логов автоматически уменьшается дотация из государственного бюджета. В то же вре — мя, как показывает мировая практика, непо — средственное участие в доходах самоуправ — ления части общегосударственных налогов и сборов способствует заинтересованности местных органов власти в результатах эко- номической деятельности субъектов веде — ния хозяйства на данной территории.

Можно согласиться с М. Корниенко, который в одном из своих трудов кон-

статирует, что практическая реализация провозглашенного законодательством принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления на практике оказалась очень проблематичной. Острей — шей является ситуация с бюджетами сел и поселков. Фактически в каждой области есть сельские бюджеты, которые практи — чески формируются за счет трансфертов из государственного бюджета, то есть собственные доходы у них отсутствуют. Исходя из этого, М. Корниенко предла — гает осуществить разгосударствление от — дельных общегосударственных налогов и сборов и перевести их в разряд местных налогов и сборов [6].

В свою очередь Ю. Мосиенко предлага — ет предоставить статус региональных не — которым общегосударственным налогам, обращая внимание на необходимость со — средоточивания дальнейших исследований в этой сфере на разработке плана действий относительно распределения и закрепле — ния функций и доходов между разными органами местного самоуправления и цен — тральной властью [10].

По нашему же мнению, достаточным инструментом финансирования осущест — вления органами местного самоуправле — ния делегированных полномочий органов исполнительной власти должно стать за — крепление законом на постоянной основе за местными бюджетами части общего — сударственных налогов. При этом обяза — тельно необходимо отказаться от практики ежегодного перераспределения источни — ков доходов между бюджетами разных уровней (из года в год такое перераспре — деление в той или иной мере осуществля — ется законами о государственном бюджете Украины).

Таким образом, можно сделать следу — ющие выводы. Очевидно, что государству необходимо научиться жить по установлен — ным (хотя и им самим) четким правилам, предоставив на их основе возможность органам местного самоуправления осу- ществлять планирование и прогнозиро — вание собственных доходов и расходов и, соответственно, планирование и прогно — зирование социально-экономического раз- вития населенных пунктов и территорий

на более-менее длительный период. Лишь в таких условиях органы самоуправления смогут взять на себя реальную ответствен — ность за осуществление такого развития. Ведь в условиях, когда правила неизвестны или не является достаточно постоянными, органы местного самоуправления, в част — ности, не имеют возможности принимать на себя долгосрочные обязательства по финансированию капитальных вложений, что снижает инвестиционную привлека — тельность регионов и экономики Украины в целом.

И хотя необходимость перехода к рас — пределению доходов между государствен — ным и местными бюджетами на принципи — ально новых основах является очевидной, учитывая необходимость обеспечения надлежащего финансирования реализа — ции заданий и функций органов местного самоуправления, однако отход от устояв — шихся традиций формирования доходов и расходов бюджетов по вертикальной под — чиненности («сверху – вниз») требует проведения существенных исследований, которые дали бы возможность получить экономические критерии рационального распределения источников доходов, исхо — дя из главного управленческого принципа

– достаточности финансирования госу — дарственных расходов.

Данный принцип вытекает из функци — онального разграничения компетенции между различными органами государ — ственного управления и местного само — управления с учетом мирового опыта. Так, в европейских странах доминирует прин — цип, в соответствии с которым все вопро — сы, которые могут быть решены на мест — ном уровне, являются вопросами местного значения. В соответствии с законодатель — ством Украины вопросами местного зна — чения, которые могут решаться органами местного самоуправления, являются во — просы, не отнесенные к исключительной компетенции других органов и должност — ных лиц. Учитывая это, объем поступлений из источников доходов, которые закреп — ляются за государственным бюджетом, должен быть достаточным для финанси- рования осуществления полномочий го — сударственными органами (достаточность

государственных расходов). Остальные ис — точники доходов должны закрепляться за местными бюджетами.

Назначением межбюджетных транс — фертов в таких условиях будет финанси — рование недостатка ресурсов в случаях не — допоступления доходов из закрепленных источников по объективным причинам или возникновения чрезвычайных расходов. Применение трансфертов, таким образом, должно стать скорее исключением, чем правилом, а часть государственного бюд — жета, предназначенная для финансирова — ния трансфертов местным бюджетам, будет выступать в качестве чего-то наподобие резервного фонда. Именно на таких прин — ципах, по нашему мнению, должны основы- ваться дальнейшие исследования, направ — ленные на разработку новых критериев разграничения доходов между бюджетами.

Материал взят из: Вестник Государственного и муниципального управления — № 2 2013 г.

(Visited 1 times, 1 visits today)