СОВРЕМЕННЫЙ ВЗГЛЯД НА УПРАВЛЕНИЕ РАСХОДАМИ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Главная » Экономика » СОВРЕМЕННЫЙ ВЗГЛЯД НА УПРАВЛЕНИЕ РАСХОДАМИ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
Экономика Комментариев нет

Управление расходами бюджетов занимает цент — ральное место не только в системе управления бюджетом, но и в рамках механизма реализации государственной политики. Практически любое решение, принимаемое органами государствен — ной власти, влечёт за собой бюджетные расходы. На уровне субъектов федерации управление бюд — жетными расходами приобретает особое значе- ние, т. к. оно связано с предоставлением населе — нию услуг в наиболее важных сферах – образова — нии, здравоохранении, социальном обеспечении. В развитых странах расходы бюджетов субъектов федерации составляют в среднем 15% от ВВП, или 31% от общего объёма расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, причём в части расходов инвестиционного характера эта цифра составляет 66%. При этом в региональных бюдже — тах сосредоточено в среднем 22% общего объёма налоговых доходов [4, p. 5, 26].

Таким образом, значимость вопроса повыше — ния эффективности управления расходами бюдже — та субъекта федерации обусловлена тем, что оно оказывает непосредственное влияние на уровень и качество жизни населения, проживающего на соответствующей территории, а также на уровень экономического потенциала региона. Кроме того, от управления расходами бюджета субъекта феде- рации зависит реализация общегосударственных приоритетов.

Содержание и цели управления расходами бюджетов субъектов федерации

Содержание и границы управления расходами бюджетов субъектов федерации должны опреде — ляться с учётом специфики объекта управления.

В отечественной экономической литературе обозначены три подхода к определению понятия расходов бюджета. Согласно первому они опреде- ляются как «денежные отношения, возникающие у субъектов публичной власти с юридическими и физическими лицами, между субъектами влас — ти в связи с распределением и использованием бюджетных фондов федерального, регионально — го и муниципального уровней по функциональ — ному, отраслевому и целевому назначению; про — являются эти отношения через конкретные виды расходов» [8, с. 805]. Второй подход предполагает определение расходов бюджета как «денежных средств, выделяемых на финансовое обеспече — ние выполнения функций и задач государства и местного самоуправления» [8, с. 805]. Третий подход увязывает расходы бюджета с процедура — ми предоставления и использования бюджетных средств [6, с. 346].

В зависимости от того, какой подход принят за исходную позицию, по-разному будет определе — но и содержание управления расходами бюджета. При видимой разнице в указанных подходах, они, тем не менее, описывают одно и то же понятие, следовательно, рассматривая расходы бюджета с разных точек зрения, можно увидеть различные аспекты управления расходами бюджета. Так, в рамках первого подхода мы видим теоретичес — кую основу для определения стратегических целей и задач управления расходами бюджета; второй подход конкретизирует материально-веществен — ное воплощение расходов бюджета и позволяет ко- личественно определить конкретный объём расхо — дов бюджета, необходимый для достижения таких целей и реализации указанных задач; третий даёт

ВесТниК Фа ♦ 5’2010

возможность определить инструменты и уточ — нить содержание процедур управления расходами бюджета.

Анализ отечественной и зарубежной лите — ратуры по проблематике управления бюджетом и бюджетными расходами позволяет говорить об отсутствии научно обоснованного определения понятия «управление расходами бюджета».

На наш взгляд, при определении сущности управления бюджетными расходами следует ис — ходить из понимания расходов бюджета как эко- номических отношений, возникающих в связи с использованием средств соответствующего бюд — жета. В случае, если за исходную точку принимать определение расходов бюджета как затрат, сум — мы денежных средств или процесса выделения средств из бюджета, сущность управления расхо — дами бюджета неизбежно рассматривается лишь как инструмент реализации государственной политики [5]. При этом такой важнейший аспект, как определение приоритетов государственной политики, а значит и приоритетов расходования бюджетных средств, исключается из содержания данного понятия, что не вполне соответствует современным представлениям об управлении, ха — рактерным как для корпоративного сектора эко- номики, так и для управления государственными расходами в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

Частный и государственный сектора экономи — ки во многом рассматриваются как противополож — ности, в первую очередь, из-за того, что основным регулятором первого выступает рынок, в то время как во втором такой автоматический регулятор от — сутствует. Противопоставляют их и по содержа — нию управления. Современная система управле — ния в корпоративном секторе (менеджмент) в об — щем виде определяется как система программно — целевого управления, текущего и перспективного планирования и прогнозирования научно-техни — ческих разработок, организации производства, ре — ализации продукции и услуг с целью повышения эффективности хозяйствования, удовлетворения потребностей рынка и общества в целом, увеличе — ния прибыли [8, с. 525]. Менеджмент, таким обра- зом, представляет собой процесс воздействия на управляемый объект для достижения целей, пос — тавленных субъектом управления.

Тенденции реформирования бюджетного про — цесса в разных странах, переход на принципы бюджетирования, ориентированного на резуль — тат, увязка объёмов и направлений расходования средств с результатами от их вложения, позво — ляют говорить о сближении методологии и со-

держания управления расходами бюджета и ме — неджмента. На место прибыли, принимаемой как основная цель коммерческой организации, в государственном секторе приходит результа — тивность расходов. Всё более схожи становятся и инструменты управления. Не случайно термин

«финансовый менеджмент» всё чаще использует — ся применительно к государственным финансам [3]. Эта тенденция наиболее ярко представлена на уровне субъектов федерации. Специфика фи — нансируемых на региональном уровне расходных обязательств состоит, в первую очередь, в том, что их результативность в набольшей степени поддаётся оценке, предопределяет более широ — кие возможности для заимствования отдельных элементов менеджмента и применения их в прак — тике управления расходами бюджетов субъектов федерации.

Сближение методологических подходов к орга — низации управления расходами бюджетов на мак — ро — и микроэкономическом уровнях, объективно обусловленное современными императивами со — циально-экономического развития, требует уточ — нения целей, принципов и факторов управления расходами бюджетов субъектов федерации.

Цели управления расходами бюджетов субъек — тов федерации, на наш взгляд, следует разделять по уровням. Полагаем, что стратегические цели управления расходами бюджетов субъектов фе — дерации должны соответствовать приоритетам общегосударственной политики, быть производ — ными от этих приоритетов и соответствовать ком — петенции субъекта управления, быть измеримыми (в том числе с помощью количественных показа — телей) и потенциально достижимыми. К страте — гическим целям управления расходами бюджета субъекта федерации, по нашему мнению, можно отнести:

– достижение максимально высокого уровня удовлетворённости граждан и субъектов хозяйст — вования качеством предоставляемых услуг и сте- пенью социальной защищенности;

– укрепление и развитие экономического по-

тенциала региона.

Основным принципом формирования такти — ческих целей должна быть конкретизация отдель — ных направлений достижения стратегических целей управления расходами бюджета субъекта федерации, при этом должно предусматриваться получение количественно измеримых результатов в течение определённого периода времени, или к определённому сроку. К тактическим целям в соответствии с обозначенными стратегическими целями полагаем возможным отнести:

проблемы и суждения

Стратегические цели

Тактические цели

1. Достижение максимально высокого уровня удовлетворённости граждан и субъектов хозяйствования качеством предоставляемых услуг и степенью социальной защищённости

● своевременное и качественное обеспечение экономических агентов локальными общественными благами;

● обеспечение граждан отдельными видами частных благ, имеющих социальное значение;

● реализация социальных гарантий гражданам, проживающим на территории субъекта федерации;

● обеспечение качественного информационного и организационного обеспечения деятельности экономических агентов

2. Укрепление и развитие экономического потенциала региона

● обеспечение макроэкономической стабильности

● повышение инвестиционной привлекательности региона

● развитие производственной инфраструктуры

● обеспечение рационального баланса трудовых ресурсов

● развитие отдельных отраслей экономики

Оперативной целью управления расходами региональных бюджетов, по нашему мнению, яв — ляется обеспечение бесперебойного исполнения расходных обязательств субъекта федерации.

Следует отметить, что если оперативная цель является универсальной и может быть отнесена к управлению расходами бюджета любого уров- ня бюджетной системы, то стратегические и так — тические цели управления расходами бюджетов субъектов федерации являются специфическими, что предопределено особенностями федеративно — го государства. Так, в части бюджетных правоот — ношений характерной чертой федеративного го — сударства является самостоятельность федераль — ного бюджета и бюджетов субъектов федерации. Федеративное устройство обусловливает наличие собственных расходов каждого уровня государст — венной власти и совместно финансируемых ме — роприятий [7, с. 221].

В этой связи можно выделить следующие осо — бенности управления расходами бюджетов субъ — ектов федерации:

● самостоятельность органов государственной власти субъектов федерации в управлении расхо — дами региональных бюджетов, в том числе в уста — новлении структуры органов управления, порядка их взаимодействия, но в рамках, определённых федеральным центром;

● модификация функциональных элементов управления расходами бюджетов субъектов фе — дерации (форм и методов управления) исходя из структуры и задач расходов бюджетов субъектов федерации;

● более высокий уровень требований к обос — нованности, открытости и гласности процедур управления расходами бюджетов субъектов фе- дерации.

Проведённое исследование свидетельствует, что под федерации, на наш взгляд, можно субъ — екта бюджета расходами управлением понимать процесс воздействия на экономические отноше — ния, возникающие при распределении и использо-

вании средств бюджета субъекта федерации, осу — ществляемый органами государственной власти субъекта федерации самостоятельно в рамках пол- номочий, определённых федеральным законода — тельством, в целях удовлетворения потребностей граждан и субъектов хозяйствования в получении отдельных видов товаров и услуг, предоставление которых отнесено к компетенции субъекта федера- ции, а также развития экономического потенциа — ла региона.

Методологические принципы управления расходами бюджетов субъектов федерации

Учитывая цели и задачи управления расходами бюджетов субъектов федерации, можно сформу — лировать следующие методологические принципы управления:

1) принцип эффективности – означает, что управление должно отвечать определённым кри — териям эффективности, разработанным на основе оценки уровня достижения стратегических, так — тических и оперативных целей управления расхо — дами бюджетов субъектов федерации;

2) принцип прозрачности – предполагает, что процесс управления расходами бюджета должен быть в максимальной степени публичным, откры — тым. Это необходимо, во-первых, в силу того, что сам процесс осуществляется в интересах каждо — го гражданина и публично-правового образова — ния в целом, а потому каждый должен иметь воз — можность следить за ним. Во-вторых, чем более прозрачна система, тем больше может поступить независимых предложений по её совершенст — вованию;

3) принцип заинтересованности участников управления – необходимо наличие системы инте — ресов, мотивов и стимулов участников управле — ния к эффективному осуществлению своей дея — тельности;

4) принцип скоординированности – т. е. дейст — вия субъектов управления расходами региональ- ного бюджета должны быть согласованы, причём

ВесТниК Фа ♦ 5’2010

не только между собой, но и с действиями феде-

ральных органов государственной власти;

5) принцип соответствия целей – при управле — нии расходами бюджета субъекта федерации, при всей свободе выбора, должны учитываться цели, преследуемые федеральными органами государст — венной власти при осуществлении их расходов. Исследование, проведённое в 27 странах ОЭСР, показало, что в то время, как большинство цен — тральных органов государственной власти про — водили экспансивную бюджетную политику, на — правленную на сглаживание кризисных явлений в экономике, региональные органы государст — венной власти осуществляли контрциклические меры лишь в половине случаев. Соответственно, в остальных случаях на региональном уровне про — водилась политика сокращения расходов и увели — чения налоговой нагрузки, подрывающая усилия федеральных властей [4, p. 5].

Управление расходами бюджета субъекта фе — дерации, как и любой управленческий процесс, должно основываться на учёте ряда факторов, которые можно разделить на факторы внешней и внутренней среды.

среды, по нашему мне — внешней К факторам

нию, относятся:

● степень материальной и процессуальной за-

висимости от федерального правительства;

● приоритеты государственной социально-эко — номической политики как федерального, так и ре- гионального уровней;

● общеэкономическая конъюнктура.

от федера — ции субъекта зависимость Материальная определя — ется, во-первых, долей безвозмездных правительства федерального поступле — ний из федерального бюджета в доходах бюдже — та субъекта федерации, во-вторых, объёмом за — креплённых на постоянной основе за региональ — ным бюджетом доходных источников, в-третьих

– экономическим потенциалом региона, достаточ — ностью налоговой базы для обеспечения исполне — ния расходных обязательств субъекта федерации. Первая проблема носит общий для всех регионов характер и отражается такими показателями, как:

1) доля закреплённых доходов бюджетов субъ-

ектов федерации в общем объёме их доходов,

2) соотношение объёма закреплённых доходов ре — гиональных бюджетов и объёма финансируемых за их счёт расходов, 3) доля налоговых доходов бюджетов субъектов федерации в общем объёме налоговых доходов консолидированного бюджета государства. Вторая проблема носит индивиду — альный характер: в одном и том же государстве могут присутствовать экономически развитые ре — гионы, налоговая база которых при данном уров — не мобилизации доходов в региональный бюджет

позволяет полностью обеспечить исполнение их расходных обязательств, и депрессивные регио — ны, основу доходов бюджетов которых в тех же условиях составляют преимущественно поступ — ления из федерального бюджета. С точки зрения количественных параметров такие субъекты раз — личаются, прежде всего, по уровню валового ре — гионального продукта на душу населения.

Высокая степень материальной зависимости субъекта федерации от федерального правитель — ства предопределяет существенные ограничения в выборе как приоритетов социально-экономичес — кой политики, проводимой субъектами федерации, так и направлений использования финансовых ресурсов. Органам власти субъекта федерации придётся считаться с мнением федерального пра — вительства, т. к. именно за счёт его средств они финансируют большую часть своих расходов. С другой стороны, в такой ситуации упрощает — ся бюджетное планирование и прогнозирование, обеспечивается устойчивое исполнение расходных обязательств субъекта федерации даже при небла — гоприятных изменениях общеэкономической конъ — юнктуры. Наглядный пример тому демонстри — руют высокодотационные субъекты Российской Федерации, которые в условиях кризиса показали стабильное исполнение бюджетов в отличие от регионов, ранее считавшихся донорами, которые демонстрировали отрицательную динамику дохо — дов и вынуждены серьёзно пересмотреть состав и структуру своих расходов.

Не меньшее влияние на систему управления расходами бюджетов фе — от зависимости процессуальной субъектов федерации оказы — вает степень правительства, которую характеризу — ет масштаб ограничений, дерального налагаемых на действия органов власти субъекта федерации федеральным законодательством по формированию и исполне — нию своих расходных обязательств. Так, Бюджет — ным кодексом Российской Федерации предусмот — рены ограничения на предельный объём дефицита регионального бюджета, предельный размер рас — ходов на обслуживание государственного долга и т. д. С 2008 г. субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых значительную долю (свы — ше 20%) занимают межбюджетные трансферты (за исключением субвенций), обязаны соблюдать установленные Правительством Российской Фе — дерации нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти [1, ст. 130]. Министерством финансов Российской Фе — дерации велась подготовка законопроекта, вводя — щего ограничения на предельный размер оплаты труда высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государствен — ной власти) субъектов Российской Федерации,

проблемы и суждения

а также работников органов государственной власти и государственных учреждений субъектов Российской Федерации [2].

среды, влияющим на результативность внутренней К факторам управления расходами бюджета субъекта федерации, можно отнести:

● применяемые субъектами управления инс-

трументы и процедуры управления;

● организационную структуру управления;

● качество нормативных правовых актов и методических материалов, регламентирующих процесс управления, разграничение полномочий субъектов управления.

Таким образом, управление расходами бюдже — та субъекта федерации требует системного под — хода, основанного на учёте комплекса факторов, неоднозначных с точки зрения их воздействия на результативность управленческого процесса. Управление расходами бюджета субъекта феде — рации может быть реализовано только на базе научно обоснованного подхода и с учётом того, что наблюдаемые сегодня тенденции совершенс — твования управления бюджетными расходами предопределяют всё большее его приближение по содержанию, целям и принципам к менеджменту в корпоративном секторе.

Материал взят из: Журнал «Вестник Финансовой академии» № 5 (59) 2010 год

(Visited 8 times, 1 visits today)