СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМИЕЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Главная » Менеджмент » СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМИЕЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Менеджмент Комментариев нет

В статье рассматриваются вопро — сы формирования и использования вне- бюджетных средств государственных общеобразовательных учреждений, про- анализированы основные действующие законодательные и нормативно-правовые акты в этой области, приведен опыт го — сударственного управления автономией образовательных учреждений в России, подготовлены предложения по усовершен- ствованию законодательства Украины.

Ключевые слова: финансовая автоно — мия, внебюджетные средства, собствен — ные поступления, бюджетные учрежде — ния, правовой статус.

современных условиях раз — вития рыночных отношений в экономике постсоветских го-

сударств проводимые реформы в сфере образования наряду с другими направле — ниям, касаются совершенствования ме — ханизма финансирования общеобразова — тельных учреждений путем расширения их самостоятельности в распоряжении финансовыми ресурсами и повышения эффективности их использования.

Государственная образовательная по — литика в Украине направлена на обеспе — чение конституционного права граждан на получение качественного образования, в частности бесплатного полного общего среднего образования в государственных и коммунальных образовательных учреж — дениях. Бюджетное финансирование зани — мает одно из важнейших мест в комплексе механизмов государственного управления сферой образования и отдельных обра — зовательных учреждений. За последние годы расходы государственного и мест — ных бюджетов на образование в Украине существенно возросли, в том числе в 2012

году – на 17,7% к предыдущему году и со — ставили 101,5 млр. грн. При этом расходы на общее среднее образование составляют значительную часть сводного бюджета на образовательную отрасль – около 42%1. Несмотря на позитивную динамику, объе — мы бюджетных средств остаются недоста — точными для обеспечения эффективного функционирования и дальнейшего разви — тия образовательных учреждений.

В условиях ограниченного бюджет — ного финансирования особую актуаль- ность приобретают вопросы привлечения средств за счет дополнительных источни — ков финансовых ресурсов. Так, одним из заданий, подлежащих выполнению в со — ответствии с Национальной доктриной развития образования, определено фор — мирование многоканальной системы фи — нансового обеспечения. При этом среди базовых принципов финансирования вы — деляется четкое разграничение бюджетно — го и внебюджетного финансирования дея — тельности образовательных учреждений2.

Вместе с тем Национальной страте — гией развития образования в Украине на

2012–2021 годы в направлении модерни — зации системы управления образованием предусмотрены децентрализация управ — ления и дальнейшее развитие системы го — сударственно-общественного управления, разработка системы мероприятий по реа — лизации идеи автономии образовательных учреждений, расширения их прав и воз — можностей в области финансово-хозяй — ственной самостоятельности3.

Финансово-экономические проблемы сферы образования вызывают значитель — ный интерес среди ученых. Так, совер — шенствованию механизма финансиро — вания системы образования посвящены научные разработки российских ученых А. Вифлиемского, Л. Гребнева, Г. Клячко, В. Сенашенко, В. Тадтаевой, А. Фурсенко, И. Федоровой. Актуальные вопросы, ка — сающиеся привлечения и использования внебюджетных средств высшими образо — вательными учреждениями как источника их дополнительного финансирования, рас — сматриваются украинскими исследовате — лями Б. Деревянко, А. Куликовым, М. Кур — ко, Н. Сас, О. Тягушевой, Р. Якубовским.

Несмотря на значительное число пуб — ликаций в этой области, недостаточно разработанными остаются вопросы совер — шенствования механизма государствен — ного управления финансовой автономи — ей общеобразовательных учреждений, в частности формирования и эффективного использования внебюджетных источни — ков финансирования, а также предостав — ления самостоятельности в распоряжении финансовыми ресурсами.

Так, исследуя базовые механизмы го — сударственного управления развитием общего среднего образования в Украине, Паращенко Л. И. отмечает, что перманент — ной проблемой, требующей решения со стороны государственного управления об — разованием, является действующая модель механизма финансирования общего сред — него образования, которая не способна обеспечить реальные потребности функ — ционирования и развития учебных заве — дений. Эта модель содержит ряд проблем, в частности, «при сегодняшних условиях распределения средств и уровня финансо — во-управленческой подготовки отдельных директоров школ нельзя достичь реальной автономии учебных заведений, способ — ствующей эффективному использованию средств и развитию школы»4.

Украинские ученые Даниленко Л. И., Ка — рамушка Л. М. высказывают убеждение, что оздоровление образования возможно лишь при условии кардинальной реконструкции системы бюджетного финансирования и обеспечения широкого привлечения в от — расль внебюджетных средств. Как считают авторы, новая система финансирования об — разования представляется многоканальной, предполагает участие потребителей обра — зовательных услуг в процессах формирова — ния и использования централизованных и децентрализованных фондов финансовых ресурсов5.

Поддерживая эту точку зрения, Тро — пина В. Б. подчеркивает, что эффектив — ность использования финансовых ресур — сов, выделенных на образование, может быть достигнута при условии соблюдения ряда базовых принципов, среди которых особенно важным является создание ор — ганизационно-экономических и правовых

условий для оптимального объединения в сфере образования бюджетных и внебюд — жетных средств6.

Исследуя состояние финансирования образовательной отрасли в Украине, Курко М. Н. делает вывод, что финансовое обеспе — чение образования не может осуществлять — ся лишь за счет бюджета, поскольку законо — дательно установленные образовательные стандарты не отвечают возможностям их бюджетного обеспечения. В условиях огра — ниченных бюджетных ресурсов основная цель привлечения внебюджетных источни — ков финансирования – обеспечение эф — фективного функционирования и дальней — шего развития учебных заведений. Автор считает, что привлечение внебюджетных средств является одной из основных пред- посылок укрепления финансового состоя — ния образовательных учреждений. Вместе с тем внебюджетное финансирование не может заменять бюджетное, а должно его только дополнять7.

Такое же мнение высказывает Яку — бовский Р. В. Изучая правовые аспекты финансирования учебных заведений из альтернативных источников, ученый от — мечает, что в современных условиях для решения проблемы обеспечения необхо — димыми средствами для развития образо — вательных учреждений государство кроме бюджетных средств разрешает привлекать альтернативные финансовые ресурсы. Но

«альтернативные источники необходимо рассматривать как дополнительные денеж — ные средства, а не как средство замещения или компенсации бюджетных ресурсов. При этом дополнительные денежные сред — ства должны направляться на собственные потребности учебных заведений»8.

Куликов А. И., рассматривая вопросы финансирования высших образователь — ных учреждений, отмечает, что в условиях реформационных преобразований в укра — инском обществе и трансформационных процессов в системе образования «веду — щая роль государства состоит не только в привлечении различных финансовых ре — сурсов, а и в формировании разветвленной, гибкой модели финансового обеспечения системы высшего образования, которая должна предусматривать целый комплекс

мероприятий и инструментов стимулиру — ющего характера и одновременно вклю — чать усовершенствованный экономиче- ский механизм управления отраслью»9. Как считает автор, решение проблем, свя — занных с финансовым обеспечением дея — тельности образовательных учреждений, требует внедрения новых методов и видов финансирования за счет государственных средств и расширения внебюджетных ис — точников формирования финансовых ре — сурсов образовательных учреждений10.

Разрабатывая предложения по совер — шенствованию механизма финансирова — ния образования в России, Тадтаева В. В. делает вывод: «Эффективное использова — ние финансовых средств представляется возможным в первую очередь на путях де- централизации управления ими, т. е. рас- ширения возможностей непосредствен — но учебных заведений, что предполагает инициирование процессов финансового саморегулирования в общей системе об — разования»11.

Другие российские исследователи Фе — дорова И. Ю., Елистратова Е. Ю. высказыва — ют мнение, что в условиях формирования социально ориентированной рыночной экономики для повышения эффективно — сти механизма финансирования необходи — мы структурные реформы, направленные как на рационализацию бюджетных расхо — дов, так и на оптимизацию внебюджетно — го финансирования и привлечение других источников. Авторы указывают, что очень важно разработать эффективный меха — низм привлечения в отрасль частных инве- стиций. Для этого, в частности, необходимо использовать целенаправленную политику привлечения средств из внебюджетных ис — точников, отсутствующих в большинстве школ, а также расширить самостоятель — ность образовательных учреждений пу — тем предоставления им экономической и юридической независимости, увеличения их открытости и общественного участия в управлении школами12.

В соответствии с Законом Украины

«Об образовании» самоуправление обра — зовательных учреждений предусматрива — ет их право, в частности, на самостоятель — ное решение вопросов экономической и

финансово-хозяйственной деятельности, а также самостоятельное использование всех видов ассигнований. В современных условиях общеобразовательное учрежде- ние (далее – ООУ) является юридическим лицом. Государственные (коммунальные) ООУ имеют статус бюджетных учрежде — ний, которые согласно Бюджетному кодек — су Украины полностью содержатся за счет государственного или местного бюджета и являются бесприбыльными. Вместе с тем законом предусмотрена возможность финансирования государственных обра- зовательных учреждений также за счет дополнительных источников13.

Финансовое обеспечение ООУ осу — ществляется согласно смете доходов и рас-

ходов, составные части которой – общий и специальный фонды. Общий фонд со — ставляют средства соответствующего бю — джета. Источниками формирования спе — циального фонда являются собственные поступления ООУ. Бюджетным кодексом Украины установлен перечень собствен — ных поступлений бюджетных учреждений, а также направления их использования. Так, собственные поступления подразделя — ются на две группы: первая – поступления от платы за услуги, которые предоставля — ются бюджетными учреждениями; вторая

– другие источники собственных посту — плений14. Каждая группа собственных по — ступлений ООУ подразделяется соответ — ственно на подгруппы (рис. 1).

Использование собственных поступле — ний также регламентировано по каждой группе и подгруппе: на покрытие затрат, связанных с организацией и предоставле — нием платных услуг, согласно их основной и дополнительной хозяйственной деятель-

ности; содержание, ремонт и приобрете — ние имущества ООУ; хозяйственные нуж — ды, в том числе оплату коммунальных услуг и энергоносителей, – первая группа; на организацию и выполнение целевых про — грамм и мероприятий – вторая группа.

Как показывает практика, основным ис — точником финансирования ООУ являются бюджетные средства, а доля собственных поступлений остается незначительной и в большинстве школ вообще отсутствует. На наш взгляд, такая ситуация обусловле- на рядом причин, среди которых – неэф — фективность механизма формирования и использования средств из внебюджетных источников, отличающегося излишней ре — гламентацией. В свою очередь, это требует от руководителя ООУ знания значительно — го количества законодательных и норма — тивно-правовых актов и владения компе — тенциями по финансовому менеджменту, а большинство из них имеют педагогическое образование.

Так, согласно новой редакции Бюд — жетного кодекса Украины собственные поступления ООУ включены в доходы бюджета. С введением этой законодатель — ной нормы использование собственных средств подлежит такому же контролю, как и собственно бюджетные средства (общий фонд). Поскольку направления ис — пользования каждой группы собственных поступлений четко регламентированы, то нарушение установленного порядка влечет за собой применение соответствующих штрафных санкций.

Также нормативно-правовыми актами регламентирован перечень платных услуг, которые могут предоставляться государ- ственными (коммунальными) учебными заведениями, и порядок предоставления платных образовательных и других услуг государственными (коммунальными) учеб- ными заведениями.

В частности, в сфере образовательной деятельности предусмотрено:

– проведение сверх установленных учебными планами консультаций, кружков, факультативов по научным, техническим, художественным, туристическим, экологи — ческим, спортивным, оздоровительным и гуманитарным направлениям;

– организация, проведение во вне — учебное время (в т. ч. в каникулы, празд — ничные, выходные дни) мероприятий по образовательным, научным, техническим, художественным, туристическим, эколо- гическим, спортивным, оздоровительным

и гуманитарным напрявлениям, кроме финансируемых за счет средств общего фон — да государственного и местных бюджетов;

– проведение для граждан лекций, кон — сультаций по вопросам науки, техники, права, культуры, искусства, физической культуры, спорта, туризма, краеведения и т. п.

Другие платные услуги ООУ разрешает — ся предоставлять в соответствии с перечнем в сферах: охраны здоровья, отдыха, досуга, оздоровления, туризма, физической куль- туры и спорта; бытовых услуг; жилищно- коммунальных услуг, а также иные услуги (аренда помещений, оборудования; полигра — фические, переплетные услуги; производ — ство и реализация продукции общественно — го питания; доступ к Интернету для лиц, не обучающихся и не работающих в ООУ)15.

Также действующим порядком установ — лено, что стоимость платных услуг опреде — ляется на основании экономически обо- снованных затрат на ее предоставление. Составными частями стоимости являются:

– затраты на заработную плату работ — ников (должностные оклады, доплаты, над — бавки, другие выплаты обязательного ха — рактера, предусмотренные действующими нормативно-правовыми актами);

– начисления на заработную плату в размерах согласно законодательству;

– непосредственные затраты на оплату услуг других организаций (коммунальные услуги и энергоносители, услуги связи и т. п.);

– капитальные затраты (капитальный ремонт помещений и оборудования, при — обретение учебного, лабораторного обору — дования, библиотечных фондов, программ — ного обеспечения и т. п.) в размере до 10 процентов стоимости платной услуги;

– индексация заработной платы, дру — гие затраты согласно законодательству16.

Одновременно указанный порядок со — держит требование о зачислении средств, полученных государственными (комму — нальными) ООУ от предоставления плат — ных услуг, на соответствующие счета в органах Государственного казначейства Украины и использовании согласно смете доходов и затрат ООУ соответственно за- конодательству.

Кроме того, нормативно-правовыми актами регламентировано привлечение и

использование собственных поступлений, относящихся ко второй группе, в частно — сти благотворительных взносов. Так, За — коном Украины «О благотворительной деятельности и благотворительных орга — низациях» определены основные сферы благотворительной деятельности, в том числе образование и виды благотворитель — ной деятельности17. Соответствующими постановлениями Кабинета Министров Украины утвержден порядок получения благотворительных взносов от юридиче- ских и физических лиц бюджетными обра- зовательными учреждениями18, а также по — рядок распределения товаров, полученных в качестве благотворительной помощи, и контроля за целевым распределением бла — готворительной помощи в виде предостав — ленных услуг или выполненных работ19.

Соблюдение требований указанных документов в условиях отсутствия долж — ностей бухгалтеров в ООУ (большинство обслуживается централизованными бух — галтериями) значительно усложняет про — цесс получения-передачи благотворитель — ных взносов и способствует их «уводу в тень». По мнению исследователей, несмо- тря на необходимость обязательного ото — бражения в бухгалтерском учете поступ- лений от благотворительности в форме финансовой и материальной помощи либо в виде работ и услуг, на практике данные отчетности не соответствуют ее реальным объемам. В связи с этим органы управле — ния образованием вынуждены неодно — кратно обращать внимание руководителей образовательных учреждений на персо — нальную ответственность за нарушение нормативно-правовых актов в области привлечения благотворительной помощи.

Следует отметить, что согласно Нало — говому кодексу Украины ООУ как беспри — быльные учреждения освобождаются от налогообложения20. Соответственно по — ложением о регистрации бесприбыльных учреждений и организаций установлено, что «доходы бесприбыльных организа — ций…, в т. ч. доходы заведений и учрежде — ний образования, зачисляются в составе сметы (на специальный счет) для содержа — ния таких бесприбыльных организаций и используются исключительно на фи-

нансирование затрат такой сметы (в т. ч. финансирование хозяйственной деятель — ности, предусмотренной их статутами), рассчитанной и утвердженной в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины»21.

Таким образом, порядок формиро — вания и использования внебюджетных средств ООУ аналогичен бюджетному фи — нансированию, излишне регламентирован и фактически лишает школы какой-либо самостоятельности в принятии эффектив — ных решений, касающихся финансово-хо — зяйственной деятельности. Вместе с тем действие указанных норм в условиях огра — ниченного бюджетного финансирования снижает заинтересованность ООУ увели — чивать собственные поступления как ис — точник дополнительного финансирования и препятствует реальной автономии ООУ.

На наш взгляд, такая ситуация обус — ловлена в первую очередь сегодняшним организационно-правовым статусом ООУ

– бюджетного учреждения. Очевидно, что в рыночных условиях ООУ одновременно приобретает черты и субъекта предпри — нимательской деятельности, не имеющего цели получения прибыли, что вызывает не — обходимость внедрения соответствующих организационных форм деятельности.

Исследуя вопросы правового статуса государственных учреждений в России, Грушина А. А. отмечает, что реформиро — вание статуса государственных (муни — ципальных) учреждений стало насущной потребностью, продиктованной как эко — номическими причинами, так и необхо — димостью более гибкого взаимодействия государства с отраслевыми объектами социально-культурного комплекса. «От ведомственной опеки как наследия про — шлого государство намерено перейти к механизму партнерства, контрактным от — ношениям, четкому планированию кон — кретного результата, поощрению начал самоорганизации, творческой активности и инициативы бюджетополучателей» пу — тем создания государственных учрежде — ний нового типа – государственных авто — номных учреждений, которые, по мнению автора, должны занять достойное место при формировании более оптимальной

системы государственного управления в сфере образования22.

В связи с этим вызывает интерес зару — бежный опыт совершенствования меха — низма государственного управления ООУ, в частности в области создания автономных образовательных учреждений в России.

Согласно Федеральному закону «Об об — разовании в Российской Федерации» од — ним из основных принципов государствен — ной политики и правового регулирования отношений в сфере образования является автономия образовательных организаций, под которой понимается самостоятель — ность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово — экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с действующим законода — тельством, нормативно-правовыми актами и уставом образовательной организации23.

Образовательная организация создает — ся в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Законодательно определе — но, что «некоммерческой организацией является организация, не имеющая извле — чение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участника — ми»24. Некоммерческие организации по типам подразделяются на автономные, бюджетные, казенные. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Фе — дерацией, субъектом Российской Федера — ции или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законо- дательством Российской Федерации по — лномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправ — ления, в том числе в сфере образования25.

Автономные образовательные учреж — дения осуществляют деятельность соглас — но установленному учредителем государ — ственному (муниципальному) заданию по показателям, характеризующим качество, объем предоставляемых услуг и категории потребителей. Финансовое обеспечение задания осуществляется за счет бюджет — ных ассигнований путем предоставления

субсидий на возмещение затрат на оказа- ние услуг. Нормативные затраты на ока- зание государственной (муниципальной) услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответ — ствии с федеральными государственными образовательными стандартами. Также ав — тономному учреждению предоставляются субсидии на возмещение затрат, связан — ных с содержанием недвижимого и особо ценного движимого имущества, закреп — ленного за ним учредителем.

Важно отметить, что доходы автономно — го учреждения не относятся к доходам бюд — жета, они остаются в его самостоятельном распоряжении и используются для дости — жения уставных целей. В отличие от бюд- жетных учреждений автономные учрежде — ния не обязаны осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета, открытые в Федераль- ном казначействе, а могут открывать счета в коммерческих банках. Кроме того, они вправе получать банковские кредиты, диви — денды, приобретать акции.

Таким образом, в России возможности автономных образовательных учрежде — ний по формированию и распоряжению финансовыми средствами значительно расширены, что способствует повышению эффективности их использования и, как показывает опыт, росту заработной платы работников. Вместе с тем механизм госу — дарственного управления автономным об — разовательным учреждением трансфор — мирован в механизм государственного регулирования его деятельности, сочетаю — щегося с самоуправлением ООУ.

В результате проведенного исследова — ния можна сделать вывод, что механизм государственного управления финансо — вой автономией ООУ в Украине, в част- ности формирования и эффективного ис — пользования внебюджетных источников финансирования, а также предоставле — ния самостоятельности в распоряжении финансовыми ресурсами, является неэф — фективным и требует реформирования.

С целью усовершенствования механиз — ма государственного управления финан — совой автономией ООУ нами разработаны следующие предложения:

– внести изменения и дополнения к За — кону Украины «Об образовании», касающи — еся определения статуса образовательных учреждений как автономных, в частности субъекта предпринимательской деятельнос — ти, не имеющего цели получения прибыли,

– некоммерческой организации в соответ — ствии с Хозяйственным кодексом Украины;

– внести изменения в Бюджетный ко — декс Украины и соответствующие норма- тивно-правовые акты в части исключения внебюджетных поступлений образова — тельных учреждений из бюджета;

– предоставить право образова — тельному учреждению самостоятельно разрабатывать и утверждать смету соб — ственных поступлений, принимать ре — шение о распоряжении средствами спе — циального фонда на свое усмотрение с

привлечением органов самоуправления (совет ООУ, опекунский совет и т. п.), а также открывать счета для осуществления операций, касающихся собственных по — ступлений, и в других банках, кроме отде — лений Государственного казначейства.

Принятие указанных законодательных норм и осуществление перехода бюджет — ных учреждений к новым организаци — онным формам в условиях ограниченно — го бюджетного финансирования будут способствовать их реальной автономии в принятии эффективных решений, касаю — щихся финансово-хозяйственной деятель — ности, повышению заинтересованности ООУ в увеличении собственных поступле — ний как источника дополнительного фи — нансового обеспечения их функциониро — вания и развития.

Материал взят из: Вестник Государственного и муниципального управления — № 2 2013 г.

(Visited 5 times, 1 visits today)