ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Главная » Право » ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Право Комментариев нет

До 1905 года вопросам правового регулирования организации и проведения массовых мероприятий в Российской Империи уделялось весьма мало внимания. Потребность в таком регулировании могла возникнуть только тогда, когда массовые выступления невозможно было бы подавить, разогнать с помощью грубой военной силы, к чему неоднократно в конце XIX века прибегали власти. Данное решение проблемы проведения массовых мероприятий могло быть эффективным только в условиях эпизодических, локально протекающих и не связанных организационно между собой выступлений. В условиях революции 1905 г. ситуация осложнялась тем, что все указанные критерии в данном случае отсутствовали. Выступления носили массовый, масштабный и организованный характер.

Поэтому единственным вариантом сохранения политической власти прежне — го господствующего класса могло быть только принятие нормативного акта, кото — рый, по аналогии с законодательством об обществах и союзах, не только создавал бы дополнительные легитимные рычаги властных структур для подавления выступле- ний, но и создавал бы гарантии населению на проведение собраний, шествий, ми — тингов и т. д.

Тем более следует не забывать, что требовались правовые основания для ре — ализации провозглашенной Манифестом 17 октября 1905 г. свободы собраний. В таких условиях в конце 1905 – начале 1906 г. разрабатываются несколько проектов единого законодательного акта о массовых мероприятиях1.

Итогом работы Правительства в целом, а также отдельных министерств и ве — домств становится принятие двух актов, которые с некоторыми изменениями и до-

1Известны два конкурировавших проекта такого закона. Первый был подготовлен Минис — терством внутренних дел, и предусматривал минимальные гарантии населению в организации и по- ведении массовых мероприятий, хотя оставлял властям практически неограниченные полномочия по прекращению мероприятия. Второй проект был разработан рядом сотрудников Министерства иностранных дел, и основывался на опыте Великобритании.

полнениями служили правовой основой проведения массовых мероприятий вплоть до февраля 1917 г. Первый документ — Именной Высочайший указ «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях» был принят

12 октября 1905 г1. Второй акт, дополнявший предыдущий, — Именной Высочайший указ от 4 марта 1906 г. «О временных правилах о публичных собраниях»2. Каково же соотношение меду этими актами и каково значение первого из них в формировании правовой базы массовых мероприятий?

Дело в том, что Именной Высочайший указ «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях», который был при — нят 12 октября 1905 г. актом перманентного характера, разработанный и принятый в весьма сжатые сроки практически без экспертизы соответствующих министерств и ведомств, основным назначением которого было показать населению, что зло — бодневный вопрос сдвинулся с мертвой точки. Акт 1905 г. не содержал подробного понятийного аппарата, не устанавливал полномочия властей в сфере организации и проведения массовых мероприятий, не закреплял процедур предварительного со — гласования проведения этих мероприятий. Основное его содержание сводилось к закреплению права подданных свободно собираться для обсуждения собственных вопросов. Устанавливалось также, что власти могут вмешиваться в организацию и поведение собраний только в том случае, если эти собрания были явно незаконны- ми, или если их проведение шло в разрез с положениями уголовного и администра — тивного законодательства.

Именной Высочайший указ от 4 марта 1906 г. «О временных правилах о пуб — личных собраниях» (далее Временные правила) был уже полноценным законода — тельным актом, который не только прошел согласование во всех профильных ми- нистерствах и ведомствах, но и получил негласное одобрение некоторых близких к власти политических партий (например «Союза 17 октября»). Временные правила обладали высшей юридической силой на всей территории Империи по вопросам организации и проведения массовых мероприятий. Все акты, регламентировавшие проведение собраний в отдельных местностях были обязаны соответствовать данно — му положению, его букве и духу. Как и Временные правила об обществах и союзах3 от 4 марта 1906 г. Временные правила о собраниях, были документом переходного периода. Власти предполагали в будущем внести аналогичный документ на рассмот — рение государственной Думы, однако по разным причинам этого не было сделано, в связи с чем Временные правила продолжали действовать вплоть до февраля 1917 г.

Следует отметить, что Временное положение 1906 г. разделало все собрания на два вида: публичные и непубличные собрания. Практическое значение такого раз — деления сводилось к разнице в правовом регулировании. В отношении непублич — ных собраний устанавливалась наиболее мягкая форма правового регулирования. В частности п. 1 Временных правил устанавливал, что «…Собрания, не почитаемые публичными, дозволить свободно устраивать без заявления и разрешения прави- тельственной власти…». Вместе с тем, достаточно подробно в положении закреп- лялись понятия публичных и непубличных мероприятий, что делало возможность административного усмотрения в определении статуса собрания (а следовательно и мер, которые можно применять властям к его участникам) весьма узкой. Так, под публичными собраниями понимались собрания, доступные неопределенному чис — лу лиц, или хотя бы и определенному числу лиц, но лично неизвестных устроителям

собрания. Под непубличными собраниями понимались акции, проводимые в соста — ве только одних членов официально созданного и законно существующего общества или союза, и где посторонние лица не присутствовали.

Примечательно, что из этих общих правил относительно понятий публично — го и непубличного собрания Временные положения устанавливали определенные исключения, касавшиеся непубличных по форме собраний (т. е. тех, на которых присутствуют только члены организации), но проводимых в публичных местах. Та — кие собрания признавались публичными, несмотря на все остальные признаки не- публичности. Так, предписывалось применять правила регулирования публичных мероприятий к собраниях законно существующих обществ без присутствия посто — ронних лиц в том случае, если такие собрания проходили в театрах, концертных и выставочных залах, в зданиях общественных и сословных учреждений и в помеще — ниях, специально приспособленных для публичных собраний, или отдаваемых для этой же цели в наем.

В этой связи стоит проанализировать действительные возможности реализа — ции гражданами права на собрания в контексте такого понятийного аппарата. Дело в том, что само по себе непубличное собрание вне публичных мест (театров, собс — твенных или съемных залов и т. д.) могло быть проведено только на частных квар — тирах, в частных домах, на отдельных участках местности, где не только не было посторонних, но и по смыслу Временных положений, должна была исключаться любая возможность их случайного появления. Следовательно, непубличные собра — ния могли быть проведены на ограниченном пространстве, что в свою очередь ясно указывает на то, что состав участников таких мероприятий в любом случае мог быть только ограниченным, поскольку большее количество людей просто не помещались бы в таком небольшом помещении. Таким образом, устанавливая право свободно, без специального разрешения проводить непубличные собрания, власти существен — но ограничивали число собраний, которые могли быть к таковым отнесены. Полу — чается, что вне контроля властей могли быть созваны лишь количественно неболь — шие собрания, которые не могли создать общественного резонанса и общественной напряженности, и которые (что немаловажно) было легко разогнать сравнительно небольшими силами полиции, если это потребуется. В этой связи полагаем, что га — рантированное Временным положением 1906 г. право граждан проводить непублич — ные мероприятия свободно и без уведомления властей, во многом было юридичес — кой фикцией, так как не позволяло членам политических партий проводить свои собрания в полном составе с привлечением на них большинства членов. Практика реализации поданными права на собрания только подтверждает эту мысль, пос — кольку на деле непубличными становились только неполитические собрания, что существенно сужало возможности реализации свободы собраний, гарантированных Манифестом 17 октября1.

В этой связи примечательно, что Временные положения практически не ре — гулировали непубличные собрания. Подавляющее большинство статей документа посвящено регулированию именно публичных мероприятий. При этом практичес — ки все правовые предписания – это запреты и ограничения, четко регламентиро — ванные Положением, и те ограничения, которые документ оставляет на усмотрение местных властей.

Наиболее категоричные запреты устанавливались в отношении поведения

публичных собраний в гостиницах, ресторанах, общественных столовых, трактирах и тому подобных заведениях. Устанавливалось, что власти никогда и ни в каких ус — ловиях не должны давать разрешение на проведение мероприятий в этих местах, а несанкционированное собрание, проводимое там, могло повлечь уголовно-право — вые последствия. Также существенным категоричным запретом поведения публич — ных собраний было то, что таковые не допускались в местах пребывания Импера — тора. Так, устройство публичных собраний в закрытых помещениях запрещалось на расстоянии полуверсты от места действительного пребывания Его Императорского Величества, а под открытым же небом – на расстоянии двух верст. Аналогичные запреты действовали в отношении мероприятий, подводимых рядом с местами пре — бывания или временного нахождения Государственного совета и Государственной думы во время их сессий.

Начальником полиции должны были запрещаться публичные собрания, цель или предмет которых противоречили уголовному закону, либо общественной нравственности или устройство которых угрожало общественным спокойствию и безопасности. О таковом воспрещении с указанием, по какому из этих оснований оно последовало, устроители извещались за сутки до предположительного открытия собрания.

К категорическим запретам в отношении организации и проведения публич — ных собраний, которые устанавливались Временными положениями, следует также отнести запреты в отношении пребывания на собраниях отдельных категорий лиц. К таковым относились:

— лица вооруженные, за исключением тех, которым ношение оружия разре — шено законом,

— учащиеся низших и средних учебных заведений,

— малолетние,

— военнослужащие.

Правовой запрет участия последних в массовых мероприятиях и публичных собраний вытекал из другого документа — Высочайшего повеления от 16-го дека — бря 1905 г. «О воспрещении военнослужащим принимать участие в политических партиях и собраниях»1. Офицеры и гражданские чиновники военного ведомства, виновные в несоблюдении данного запрета, могли быть уволены от службы в дис — циплинарном порядке.

Помимо общих категоричных запретов, связанных с местами проведения собраний, Временными положениями закреплялся порядок проведения публичных собраний под открытым небом. Это был особый порядок, который устанавливал еще более жесткие требования, хотя и не полостью запретительные. В частности, устанавливалось, что все публичные собрания под открытым небом могут прово — диться не иначе как с разрешения губернатора, градоначальника, или начальника местной полицейской власти. Указанное положение в очередной раз подтверждает мысль о том, что Временные положения 1906 г. устанавливали мнимую, декларатив — ную и во многом фиктивную возможность населения реализовывать свое право на собрание. Ведь любое политическое собрание с целью донести до населения про — грамму партии, ее цели и идеи, требовали собрать как можно больше количество народа. Сделать это в помещениях часто не представлялось возможным, а прове — дение такого собрания под открытым небом требовало согласия властей, которые по любым основаниям (они, кстати, не регламентированы в Положении) отказать в

1 См: Собрание узаконений Российской Империи. 1905. 22 декабря. Отд. 8. Ст. 1207.

его проведении. Таким образом, декларативность норм о собрания становится еще более очевидной.

Ограничения, хотя и не категоричные, предусматривались в отношении пуб — личных собраний в стенах учебных заведений. В Положении указывалось, что такие собрания могут поводиться только с разрешения администрации учебного заведения и не могут противоречить по своим целям уставу этого заведения. Практика показывает, что ограничение на проведение собраний в стенах учебных заведений были направле — ны, прежде всего, на то, чтобы предотвратить развитие революционных идей в одной из наиболее восприимчивых к нам сред населения – студенческой среде.

Порядок организации проведения публичного собрания был строго регла — ментирован, и отступление от установленных правил влекло полный запрет на его поведение. Во Временном положении закрепляется, что всякий желающий устроить публичное собрание обязан письменно заявить о том начальнику местной полиции, градоначальнику, обер-полицмейстеру, полицмейстеру, исправнику, либо иному соот — ветствующему ему должностному лицу – не позднее, как за трое суток до открытия соб — рания, а если о его времени и месте предполагается огласить публично, то не позднее, как за трое суток до такого оглашения. Если собрание созывалось не в месте постоян- ного пребывания начальника полиции, то заявление должно было быть подано не поз — днее, как за семь суток до открытия собрания или оглашения о нем.

В заявлении должны были быть точно названы день, час, место и предмет собрания, а также имя, отчество, фамилия и место жительства устроителя или уст- роителей собрания. Если в собрании назначено заслушивание доклада, сообщения или речи заранее определенного лица, то его имя, отчество, фамилия и место жи — тельства должны быть указаны в заявлении.

Особого внимания в контексте настоящего исследования, как представляет — ся, заслуживают вопросы надзора государства за проведением публичных собраний. Дело в том, что законодательством, помимо освещенных выше общих требований к проведению таких мероприятий и ограничений, следовавших за этим, предусматри — валась текущая поверка порядка на собрании непосредственно в ходе его проведе — ния. Временные положения 1906 г. предусматривали два вида надзора: внутренний и внешний. Внутренний надзор регламентировался статьей 11 и состоял в том, что надзор за соблюдением порядка в публичном собрании возлагался на самих устро — ителей собрания. Устроители обязаны были выбрать из своей среды одного или не — скольких распорядителей, имена которых еще до открытия собрания должны были быть сообщены начальнику местной полиции. Если собранием избирался предсе — датель, то обязанности по надзору за порядком переходили на него автоматически. Внешний надзор состоял в том, что власти могли обязать собрание вести свою ра- боту в присутствии специального лица (как правило, сотрудника местной полиции или администрации), у которого имелись весьма широкие полномочия. В частнос — ти, в Положении говорится, что губернатору или начальнику местной полиции пре — доставляется право назначать для присутствия в публичном собрании должностное лицо, которому, по его указанию, устроителями или распорядителями собрания от — водится отдельное место.

При этом важно отметить, что внутренний надзор был обязательным, а внешний мог устанавливаться по решению указанных выше лиц в зависимости от степени опасе — ний, что собрание может выйти за заявленный предмет своего обсуждения.

У должностных лиц, присутствовавших в качестве представителя внешнего надзора на собрании, был особый правовой статус. Так, оно было обязано устра-

нять любые противозаконные проявления со стороны находящихся в собрании лиц и немедленно принимать соответствующие меры к восстановлению порядка. Осо — бо следует подчеркнуть, что если после двукратного предупреждения чиновника о наведении порядка, этот порядок в собрании не восстанавливался, то надзира — ющий обязан был распорядиться о закрытии собрания. С точки зрения гарантий права граждан на собрания нужно указать, что принудительное закрытие собрания допускалось только по основаниям, определенным во Временных положениях 1906 г. Среди таких оснований:

1) явное отклонение собрания от заявленного предмета обсуждения; при этом в законе не указывалось, что считать «явным отклонением»; по умолчанию такая оценка оставалась на усмотрение надзирающего чиновника;

2) высказывание в собрании суждений, возбуждающие вражду одной части населения против другой;

3) осуществление в процессе проведения собрания незаконных денежных сборов;

4) нахождение на собрании лиц, которые в соответствии с Временными поло — жениями и иными нормативно-правовыми актами, не допускались к присутствию на публичных собраниях;

5) если нарушался порядок собрания призывами к мятежу, заявлениями, вос — хваляющими либо оправдывавшими преступления, призывы к насилию, неповино — вению властям.

Следует отметить, что последний пункт особенно вольно трактовался властями. Под него иногда подпадали весьма мирные заявления, которые звучали на политичес — ких собраниях. Так, на одном из собраний партии Конституционных демократов один и докладчиков вырази мнение о том, что в Правительстве должны присутствовать не только представители дворянского сословия, но и лица других сословий. Данное собра — ние было немедленно закрыто по решению присутствовавшего надзиравшего чиновни — ка, поскольку было сочтено, что высказанное предложение «…сеет рознь между сосло- виями и призывает к бунту против Верховной власти…»1.

Решение надзирающего чиновника о закрытии собрания было окончатель — ным и не подлежало обжалованию во время самого мероприятия (позднее обжало- вать было можно). Все лица, находившиеся на собрании, были обязаны разойтись сразу после объявления о его закрытии. Также предусматривалось, что не подчинившиеся этому лица должны были быть задержаны полицией, и, в зависимости от тяжести де — яний, привлечены или к административной, или к уголовной ответственности.

Временными правилами устанавливалось, что жалобы на распоряжения и действия должностных лиц по воспрещению или закрытию публичных собраний приносились в общеустановленном порядке. Такие жалобы, в случае подачи их тому должностному лицу, действия коего обжалованы, представлялись его непосредс — твенному начальнику, вместе с необходимыми объяснениями.

Также как Временные правила об обществах и союзах Временные правила о собраниях 1905 г. были комплексным межотраслевым документом, который вклю — чал нормы, относившиеся к различным отраслям права. Особый интерес, как пред — ставляется, имеют положения об ответственности, которые устанавливались этим актом за его нарушение.

Наказанию в виде ареста на срок не свыше трех месяцев или денежного штра — фа до трехсот рублей подлежали следующие лица:

1Из доклада обер-полицмейстера Санкт-Петербурга министру внутренних дел от 12 июня

1906 г. Цитировано по: Российское законодательство Х-ХХ веков: В 9 т. / Под ред. О. И. Чистяко — ва.– М., 1994. С. 310.

— виновный в устройстве или открытии публичного собрания без надлежаще — го заявления,

— виновный в устройстве или открытии публичного собрания, заведомо не — разрешенного или запрещенного,

— а равно устроители, распорядители или председатель законно состоявшегося собрания, виновные в неисполнении обязанностей, возлагаемых на них законом,

— лица, явившиеся вооруженные в публичное собрание, если лицам этим но — шение оружия не разрешено законом,

— лица, которые продолжали проводить публичное собрание после того, как оно было объявлено закрытым.

Рассматриваемый документ был во многом и процессуальным актом, пос — кольку устанавливал подсудность и подведомственность по делам о нарушении пра — вил организации и проведения массовых мероприятий. Важно отметить, что данные процессуальные нормы были юридически оформлены как дополнение к действо — вавшему на территории Империи уголовно-процессуальному законодательству, о чем в мае 1907 г. было издано соответствующее разъяснение Сената1.

Не смотря на то, что и Уголовное уложение, и Временные правила о соб — раниях персонифицировали ответственность субъектов в сфере проведения массо — вых мероприятий, часто применяемые меры носили внеправовой, политический характер. Полиция и иные правоохранительные органы (прежде всего Отдельный Корпус Жандармов) часто рассматривали те или иные публичные собрания не через Временные положения 1906 г., а посредством применения предписаний иных актов, направленных на борьбу с революционным движением, например чрезвычайного законодательства2, в период действия которого все гарантии свободы собраний не действовали. Учитывая, что за период 1905-1917 гг. на карте Империи практически не осталось местностей, где бы не вводился режим чрезвычайной или усиленной охраны3, то можно предположить, что гарантии свободы собраний оставались толь — ко на бумаге, сохраняя лишь одно свойство — служить правовым прикрытием види — мости демократических преобразований. Административный порядок обжалования необоснованных закрытий надзирающими чиновниками отдельных собраний так — же был несовершенен, поскольку вышестоящее руководство постоянно получало секретные циркуляры от Правительства о необходимости всеми способами снижать митинговую активность в своих губерниях4. Судебный же порядок обжалования та — ких решений Временным положением 1906 г. не предусматривался, что не оставляло выбора участникам необоснованно закрытого публичного собрания, кроме органи — зации тайных, несанкционированных собраний, что еще больше расшатывало и без того шаткую политическую ситуацию.

Вместе с тем, следует отметить, что Временные положения о собраниях 1906 г. был не единственный документ, регулировавший рассматриваемую сферу право- отношений. Отдельные виды собраний регламентировались избирательным зако- нодательством. Речь идет, прежде всего, о Положении о выборах в Государственную

думу от 6 августа 1905 г1.

К собраниям, регламентация которых осуществлялась избирательным зако — нодательством, в частности, относились губернские или уездные съезды избира — телей. В Положении о выборах в Государственную думу закрепляется, что съезды избирателей созываются в губернском или уездном городе под председательством уездного предводителя дворянства или лица, его заменяющего, городского головы губернского или уездного города. В уездах, в которых имелось несколько городских поселений, допускалось образование несколько отдельных съездов городских изби — рателей с разрешения министра внутренних дел. Указанные съезды являлись особым видом собраний — избирательными собраниями. Поскольку Положение о выборах в Государственную думу устанавливало куриальную систему выборов, то и избира- тельные съезды имели специфический персональный состав. В частности, каждый съезд был строго ориентирован на какую-либо категорию населения, а потому учас — тие представителей другого сословия в этих собраниях не допускалось. Еще одна характерная особенность избирательных съездов по сравнению с другими видами собраний состояла в том, что они могли функционировать только в определенное время. Таким временем был период со дня объявления выборов в Государственную думу до дня их проведения. На практике, однако, власти предлагали избирательным съездам прекращать работу за две недели до даты проведения выборов. Следует от — метить, что такая форма собраний не была в подлинном смысле слова реализацией права граждан на массовые мероприятия. Скорее это выступало одной из форм ре- ализации избирательных прав, поскольку временная и предметная ограниченность этих съездов, их сословный характер были санкционированы властью и преследова — ли только одну цель — процессуальное обеспечение проведения выборов в законода — тельные органы. В Положение о выборах неоднократно в последующем вносились изменения, которые не отражались на аспектах, связанных с организацией и прове — дением таких специфических форм собраний как избирательные съезды.

В целом следует признать, что правовое регулирование провозглашенной Манифестом 17 октября 1905 г. свободы собраний носила разрозненный, несисте — матизированный характер. Основной причиной этого являлся сам декларативный характер провозглашенной свободы, когда её реализация на практике, благодаря многочисленным ограничениям, сводилась к необходимости получения многочис — ленных согласований у чиновников, субъективное усмотрение которых было весьма широко. В этой связи несистематизированность законодательства о массовых мероп — риятиях, когда нормы одной отрасли права входили в противоречие с нормами другой отрасли, весьма часто оказывалась выгодна власти, которая могла запретить любое мас — совое мероприятие. Поэтому, как представляется, Правительство не спешило с оформ — лением действовавших Временных правил в нормальный легитимный закон.

Другим важнейшим выводом, который позволят сделать анализ правового регулирования организации и проведения публичных собраний, является то, что Временные правила устанавливали минимальные возможности для подлинной ре — ализации свободы собраний, особенно если это касалось политических мероприя — тий. Законодательно были воздвигнуты барьеры, позволявшие решить две главные задачи, о которых заявили события 1905 г.: не допустить массового скопления на — рода в одном месте и сделать невозможной публичную деятельность политических партий террористической, революционной направленности. Справедливости ради

отметим, что данная правовая политика позволила эффективно решить первую проблему – не допускать массовых выступлений. Вторая задача оказалась не под силу властям, осуществлявшим политику тотального ограничения. Наиболее актив — ные объединения того времени не нуждались в санкционировании своих собраний властями; они проводили их скрытно, используя все методы конспирации. Поэтому позволим себе предположить, что правовые меры ограничения свободы собраний, как средства борьбы с революционным движением, себя полностью не оправдали, а наоборот способствовали уходу в глубокое подполье этих партий, их радикализации и криминализации. Не смотря на то, что такие объединения, не имевшие официаль- ного статуса, не допущенные к организации массовых мероприятий, вычеркнутые из политической системы страны, тем не менее имели поддержку в общественной среде, что было вызвано их «гонимым» статусом.

Указанные выше меры в отношении провозглашенной свободы слова и соб — раний носили скорее карательный, нежели обеспечительный характер. Правовые предписания свидетельствуют о стремлении к безраздельному влиянию государства на процессы выражения мнения населением, что не характерно для классической теории прав человека. Таким образом, становление правового регулирования в сфе — ре свободы массовых мероприятий имело противоречивый характер.

Матриал взят из: Вестник МГОУ. Серия «Юриспруденция». — № 1. Том 2. (40).

(Visited 6 times, 1 visits today)