ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОРГАНОВ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КООПЕРАЦИИ, ИХ МЕСТО И РОЛЬ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Главная » Право » ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОРГАНОВ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КООПЕРАЦИИ, ИХ МЕСТО И РОЛЬ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Право Комментариев нет

Сегодня в Евросоюзе на всех уровнях крепнет мнение в пользу создания политического союза. Об этом говорили на июньской (2012 г.) встрече Европейского совета, об этом свиде — тельствуют решения Европейского совета от 17 декабря 2010 года и от 25 марта 2011 года. К этому же подталкивает кризис неплатежей, поразивший еврозону. Закономерен вопрос: что этому мешает? Казалось бы, еще в Маастрихтском договоре об учреждении Европейского союза были определены направления политического сотрудничества, последующие догово — ры, включая Лиссабонский о реформах, подтвердили эти пожелания, а желаемой политиче — ской интеграции до сих пор не видно. Вопрос политического сотрудничества в Европейском союзе не так прост, как может показаться на первый взгляд. Он имеет давнюю историю со своими успехами и неудачами. Еще на заре создания интеграционного объединения его ос — нователи подразумевали возможность политического сотрудничества в рамках создаваемой организации, однако реализовать его в то время не представлялось возможным. Историче — ские условия 50-х гг. не позволяли даже рассматривать возможность правового закрепления процесса политического сотрудничества в рамках интеграционного процесса. Политическая интеграция требует существенного ограничения национального суверенитета государств — членов, которое не могло сложиться в то время, когда историческая память Второй миро-

© Шаповалов Н. И., 2012.

34 Раздел IV. Отдельные вопросы права и правоприменения

вой войны была еще свежа и подпитывала традиционное недоверие государств-членов друг к другу. Постепенно на фоне успешной деятельности экономической интеграции и ухода с политической сцены политиков, участвовавших в войне, стали складываться благоприятные обстоятельства для полити — ческого сотрудничества. Новое поколение во Франции психологически было настроено не так негативно по отношению к Германии, как французы старшего поколения.

Практика политического сотрудничества государств-членов пошла по двум направле — ниям. Во-первых, путем развития интеграци — онных процессов в самом Сообществе за счет придания Европарламенту дополнительных полномочий, в том числе политических, рас- ширения права контроля, предоставления бюджетных прав, предоставления права со- участия в правотворческой деятельности, предоставления права политической ини- циативы и т. д. Во-вторых, путем создания и совершенствования механизма политиче — ской кооперации и создание специальных институтов, не предусмотренных учреди — тельными договорами, и действующих не — зависимо от системы органов Сообщества. Они фактически занимались подготовкой и решением государствами-членами конкрет — ных политических проблем, стоящих перед Сообществом. В западноевропейской юри- дической литературе того времени [9, с. 187] эти институты получили название «органов политической кооперации». Идея политиче — ского сотрудничества в рамках Сообщества нашла свое отражение в плане К. Фуше1 еще в 1961 г., но только в декабре 1969 г. на встре — че в верхах в Гааге была предпринята первая робкая попытка осуществить эту идею на практике. Главы государств и правительств стран-членов Сообщества поручили тогда своим министрам иностранных дел к концу июля 1970 г. представить конкретные пред — ложения по формированию «в будущем еди-

1 План Фуше, предусматривавший политическую ин- теграцию ЕЭС, назван по имени председателя комиссии, составившей его, видного французского дипломата Кри — стиана Фуше [5, с. 108].

ной политики государств-членов» [10, с. 4]. Для изучения текущих проблем и полити — ческого анализа широкого круга вопросов был создан так называемый «политический комитет» под председательством чиновника бельгийского МИД Э. Давиньона. Комитет подготовил доклад министрам иностранных дел, который был ими предварительно рас — смотрен 20 июля 1970 г., а 27 октября 1970 – г. официально одобрен. Этот доклад известен в отечественной и зарубежной литературе как «доклад Давиньона», или «Люксембург — ский доклад» [3, с. 9], согласно которому го — сударства-члены обязаны были регулярно консультироваться по основным вопросам международной политики на соответствую — щих уровнях.

Органы политической кооперации менее известны, чем органы Сообщества, но не ме — нее сложны. Высшим из них является Евро — пейский совет, созданный в 1974 г., который сначала назывался Совещанием в верхах. Несколько ниже по своей значимости рас — положилась Конференция министров ино — странных дел. Далее следует Политический комитет. И замыкает структуру центральных регулярных органов политической коопера — ции Европейская корреспондентская группа.

Европейский Совет. Важнейшим доку — ментом, институционализации системы ор — ганов политической кооперации, оформив — ший тесную связь институтов Сообщества с органами политической кооперации, стало коммюнике совещания на высшем уровне в Париже 10 декабря 1974 г. [11, с. 1006]. На со — вещании было решено создать так называе — мый «Европейский Совет», который должен стать высшим органом Сообщества. В задачи Европейского совета входило распростране — ние политической кооперации «на все аспек — ты международной политики, которая про — водится в интересах Сообщества» [9, с. 185]. На этом же совещании было решено акти — визировать роль Европейского парламента в решении вопросов политической коопера — ции путем предоставления ему права делать соответствующие запросы любому институ- ту Сообщества. Уникальный статус Европей-

Раздел IV. Отдельные вопросы права и правоприменения 35

ского совета, одновременно возглавлявшего систему органов политической кооперации и систему институциональных органов Сооб — щества, позволял ему при определенных об — стоятельствах трансформировать решения органов политической кооперации в право — вые акты Сообщества.

Конференция министров иностранных дел. Впервые решение о проведении регу — лярных консультаций министров иностран — ных дел государств-членов ЕЭС было приня — то 1-го декабря 1969 г. в Гааге на совещании глав государств и правительств государств

— членов Сообщества [5, с. 7-18]. Конферен — ция министров иностранных дел как инсти — тут была создана в соответствии с Люксем — бургским докладом 1970 г. В ее компетенцию входило рассмотрение по поручению Евро — пейского совета вопросов, относящихся к политической кооперации государств-чле — нов, а также подготовка повестки дня засе — даний Европейского совета. Конференция министров иностранных дел1 собирается по мере необходимости.

Политический комитет, впервые возник, в соответствии с решением министров ино — странных дел, в феврале 1970 года. В рамках Политического комитета проводилось пред — варительное согласование позиций госу- дарств-членов по проблемам политической кооперации, окончательное решение при- нималось на Конференции министров ино — странных дел. Политический комитет состо — ял из руководителей политических отделов министерств иностранных дел государств — членов Сообщества, его заседания сначала проводились 4 раза в год, а начиная с 1973 г. по мере необходимости. Этот орган, благода — ря стабильности своего состава и тому стра — тегическому положению, которое занимают его члены в министерствах иностранных дел своих стран, стал важным эвеном политиче — ской кооперации.

1 Конференция министров иностранных дел может собираться и в составе других министров, например, ми — нистров юстиции, если проблема касается юридических вопросов. Но во всех случаях вопросы, рассматриваемые на конференции, относятся к компетенции политической кооперации.

Европейская корреспондентская груп — па. В свою очередь, Политическому коми — тету нужен был специализированный орган для подготовительной работы, такой же ра — боты, какую выполняет сам Политический комитет для Конференции министров ино — странных дел. Таким органом стала Евро — пейская корреспондентская группа, которая была создана в соответствии с докладом «О методах усиления политической коопера — ции» официально одобренном 23 июля 1973 г. на встрече в верхах в Копенгагене. В лите — ратуре этот доклад известен как Копенгаген — ский. В нем был подведен итог политической кооперации государств-членов с момента создания Сообщества и усложнена струк — тура политической кооперации, появилась так называемая «Европейская корреспон — дентская группа». Она формировалась из высокопоставленных чиновников каждого министерства иностранных дел для наблю- дения за делами политической кооперации и централизации информации, касающейся политической кооперации, а также готовила материалы для работы Политического ко — митета и изучала проблемы, которые пору — чал ей Политический комитет. Европейская корреспондентская группа собиралась на свои заседания с такой же периодичностью, как и Политический комитет. Аналогичную роль играли контакты между посольствами государств-членов в их столицах [9, с. 187], и постоянными представительствами го — сударств-членов в таких международных организациях, как ООН, ЮНЕСКО, ЮН — КТАД и др. С тех пор в общую структуру политической кооперации государств-чле — нов входит система консультаций, осущест — вляемая между посольствами и миссиями государств-членов в любой третьей стране. Причем посольство государства, председа — тельствующего в это время в Совете ЕС, вы- ступает на этой встрече в качестве политиче — ского секретариата.

Межгосударственные отношения госу — дарств-членов длительное время строились на идее незыблемости суверенных прав. Но чем дальше шел процесс экономической

36 Раздел IV. Отдельные вопросы права и правоприменения

интеграции в Сообществе, тем насущнее становилась надобность в единообразном решении ряда политических проблем, свя — занных с развитием Сообщества. Его нарас — тающей политизации способствовала также необходимость в коллективной защите госу — дарств-членов от современных вызовов и за — океанского политического и экономического давления. Поскольку учредительные догово — ры не содержали положений о конкретных формах и путях политизации Сообщества, а некоторые государства-члены выступили против их ревизии, это препятствие было обойдено созданием системы органов по — литической кооперации. Она позволила в определенной мере сочетать национальные интересы государств-членов с общими ин — тересами Сообщества. Практически во всех органах политической кооперации, включая рабочие группы и группы экспертов, есть представители государств, которые дей — ствуют в соответствии с инструкциями сво — их правительств. Хотя это и не очевидно на первый взгляд, именно поэтому некоторые авторы ошибочно называют органы поли- тической кооперации органами политиче — ского сотрудничества государств-членов, но органы политической кооперации и нацио — нальные органы внешних сношений имеют разную правовую природу. Органы внеш — них сношений, через которые государства- члены осуществляют внешнеполитическое сотрудничество, носят либо конституцион- ный, либо специализированный характер. Соответственно, внешнеполитическая дея- тельность может осуществляться в пределах компетенции, определенной национальной конституцией государства-члена. Деятель — ность органов политической кооперации направлена на реализацию целей, опреде — ленных в учредительных договорах, при заключении которых государства-члены в соответствии с национальными конститу — циями передали часть своего суверенитета Сообществу. Очевидно, что практика поли — тической кооперации государств-членов Со — общества пошла по пути сохранения сувере — нитета каждого государства, участвующего в

ней. В то же время она привнесла в процесс интеграции новые формы и методы межго — сударственного сотрудничества государств — членов.

Для определения правового статуса орга — нов политической кооперации следует уточ — нить правовую природу актов, на основе которых они были созданы. К таким актам следует отнести: Люксембургский доклад

1970 г., Копенгагенский доклад 1973 г., Ком — мюнике Совещания в верхах 1974 г. в Пари — же и др., правовая природа которых оказа- лась неясной. Во всяком случае, в западной юридической литературе нет определенного мнения о юридической природе подобных актов. Так, Ж. Шарпантье считает их сугубо политическими актами, в то время как П. Ла — сок полагает, что юридическая природа по — добных документов недостаточно ясна [8, с.

25; 12, с. 295]. На взгляд автора, эти акты по своей юридической природе представляют — ся межгосударственными договоренностя- ми, принятыми институтами Сообщества, и содержащими нормы процессуального права, в силу чего они стали неотъемлемой частью правовой системы Сообщества. В них выражается готовность государств-чле — нов Сообщества создать механизм полити — ческой кооперации и регламентируется его функционирование, обусловливается пери- одичность рабочих встреч на определенном уровне и соответствующие связи непосред — ственно с институтами Сообщества.

Система органов политической коопера — ции отличается как от национальных орга — нов политического сотрудничества, так и от системы институционализированных орга — нов Сообщества, которые носят наднацио — нальный характер и решения принимают в соответствии с процедурой, закрепленной учредительными договорами (простым, аб — солютным или квалифицированным боль — шинством, или единогласно). Отсюда от — личия в правовой природе принимаемых решений. Основными функциями институ — тов политической кооперации явилось со — гласование на основе консенсуса политиче — ской воли государств-членов Сообщества

Раздел IV. Отдельные вопросы права и правоприменения 37

по проблемам, относящимся к деятельности по реализации целей договоров. Речь идет об институтах, правомочных согласовывать решения от имени государств в рамках по — литической кооперации. Это, прежде всего, Европейский совет, состоящий из глав го — сударств и правительств государств-членов, и в соответствии с положениями статьи 7

Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. состоит из лиц, правомоч — ных от имени своих государств заключать международные соглашения.

Следует отметить, что форма юридиче — ских актов, в которую облекаются решения Европейского совета по наиболее крупным политическим проблемам, несколько отли — чается от обычной формы подобных актов, принимаемых в Сообществе. Юридические акты органов политической кооперации вы — ступают в таких формах, как: кодексы (code deconduite), резолюции, декларации, сме — шанные соглашения (les accords mixtes) и др. Суть этих отличий заключается в различной правовой природе такого рода актов. В за — падной юридической литературе нет едино — го взгляда на правовую природу подобных актов. На наш взгляд, эти исследования не учитывают конкретного характера таких деклараций. Договаривающиеся стороны не просто провозглашают в них свое отноше — ние к важной проблеме, но принимают опре — деленные практические обязательства, за- крепленные в данном акте. Такие документы являются по своей сути международными соглашениями [2, с. 60]. Сотрудничество ор — ганов политической кооперации, отдельных институтов Сообщества и государств-чле — нов осуществляется также на основе согла — шений нового типа, получивших наименова — ние «смешанных соглашений». Смешанными они называются потому, что их участниками могут быть как субъекты международно — го права, например, государства-члены или Сообщество в целом, так и отдельные ин — ституты Сообщества, которые не являются таковыми. От имени Евратома смешанные соглашения могут быть заключены его Тех — ническим комитетом. Таково, например, со-

глашение между Техническим комитетом Евратома и государствами-членами в обла — сти охраны окружающей среды от ядерного заражения и продуктов распада. Факт суще — ствования подобных соглашений свидетель — ствует о возникновении новой формы объ — единения государств в рамках политической кооперации, когда государства-члены со — трудничают между собой не только внутри Сообщества, но и все вместе, в рамках ново — го объединения, с отдельными институтами Евратома.

Объединив в одном органе принципы деятельности политической кооперации и сотрудничества в рамках Сообщества, Ев — ропейский совет завершил организацион — ное оформление структуры политической кооперации государств-членов и структу — ры Сообщества. Фактически стал органом, правомочным рассматривать практически любые вопросы деятельности Сообщества. Европейский совет рассматривал одновре — менно проблемы, относящиеся к различным сферам, как бы создал синтез двух методов деятельности политической кооперации и Сообщества [13, с. 889; 6, с. 1]. Уже на сове — щании в верхах в 1969 г. в Гааге, положившем начало созданию механизма политической кооперации, стал определяться круг про- блем, требующих ее внимания. Подписание

7 февраля 1992 г. государствами-членами в г. Маастрихте Договора об учреждении Евро — пейского союза стало знаковым для Европы. Был сделан важный шаг для дальнейшего развития интеграционного процесса. С пе — реходом на следующий уровень интеграции перед Европейским союзом встали новые проблемы политического характера. Поли — тическая кооперация уже не может отвечать этим возрастающим требованиям жизни. Ев — ропейский союз вплотную подошел к необ- ходимости решения проблем политической интеграции. По мнению Николя Саркози, которое он высказал в 2007 г. на страницах журнала «Europe’s World»: «ЕС должен дей — ствовать быстро, если он хочет восстановить свою способность реагировать на такие без — отлагательные проблемы, как безопасность и

38 Раздел IV. Отдельные вопросы права и правоприменения

нелегальная эмиграция». Для этого, считает Саркози: «Нам необходимо различать две группы приоритетных задач: первая требу — ет незамедлительных институциональных реформ, чтобы принятие решений на уров — не ЕС снова стало действенным (т. е. через политическую интеграцию – прим. автора); вторая заключается в достижении консен — суса и требует гораздо более длительного времени (т. е. принятие решений через меха — низм политической кооперации – прим. ав — тора)» [3, с. 1].

Огромные возможности и последова — тельное расширение Европейского союза свидетельствуют о том, что рано или позд — но все увеличивающаяся мощь экономиче — ской интеграции приведет к укреплению форм политической деятельности, наиболее важной из которых представляется полити- ческая интеграция. Следует констатировать, что политическая интеграция в целом пред — ставляет собой процесс, который продолжа — ется длительное время и которому, думается, нет альтернативы. Однако для осуществле — ния политической интеграции должны быть условия, позволяющие ее реализовать. Госу — дарства, ревностно охраняющие свой суве — ренитет, не готовы воспринимать быстрые, преждевременные политические решения. Поэтому во всех сделанных до сегодняшне- го дня шагах в развитии Европейского союза было необходимо достичь предварительного политического компромисса в рамках по — литической кооперации, которая, как фор — ма совместной деятельности, выраженной консенсусом, может привести к процессу углубления, а в определенное время, также, и к расширению сотрудничества от экономи — ческой сферы до политической и военной.

«Для создателей западноевропейской инте — грации главным правилом их деятельности стала постепенность, строгое соблюдение первоочередности экономической интегра — ции, как основы интеграции политической» [1, с. 14]. Осуществляя поиск путей полити — ческой интеграции, 25 марта 2011 г. Европей — ский совет принимает решение 2011/199/EU, о дополнении ст.136 Договора о функцио-

нировании Европейского союза новым пун — ктом: «Государства-члены, валюта которых – евро, могут учредить механизм стабильно- сти, который будет активирован всякий раз, чтобы сохранить стабильность еврозоны в целом. Предоставление любой необходимой финансовой помощи через механизм ста — бильности будет строго обусловлено» [14, с.

1]. По своему характеру создаваемый орган – Европейский механизм финансовой стаби — лизации, представляется надгосударствен — ным органом политической интеграции, а значит, решения, принимаемые им, будут носить политико-правовую природу.

Политическая интеграция является тем инструментом, при помощи которого Евро — пейский союз сможет функционировать как самостоятельный участник международных отношений. Однако политическая интегра — ция может возникнуть только в случае по — степенности и продуманности отдельных шагов, а также с учетом компромиссных мо — делей принятия решений, таких, как полити- ческая кооперация, которая уже сложилась и успешно функционирует. Только на этой основе может развиться действительное политическое единство, в рамках которого Европейский союз мог бы функциониро — вать эффективно. Политическая интеграция представляется важнейшей из обширной проблематики всей деятельности Европей — ского союза, в которой содержится суть и основа всех остальных видов деятельности, выражающихся либо как стремление к со — трудничеству внутри Европейского союза, либо как деятельность Европейского союза, за его пределами. Политическую интеграцию следует рассматривать не только как сред — ство, при помощи которого можно отрегу — лировать внутренние отношения, но и спо — собность к более быстрому формированию единой политики по отношению к между — народному сообществу. Ностальгия по до — военным временам, когда Европа влияла на мировые события и к ее голосу в мире при — слушивались, подталкивает Европейский союз к поиску решений интеграции полити — ческих процессов.

Материал взят из: Вестник МГОУ «Юриспруденция». — №3. — 2012

(Visited 2 times, 1 visits today)