ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ РЕгУЛИРОВАНИЯ ЛОББИСТСКОЙ дЕЯТЕЛьНОСТИ В ЗАРУБЕжНЫх СТРАНАх

Главная » История » ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ РЕгУЛИРОВАНИЯ ЛОББИСТСКОЙ дЕЯТЕЛьНОСТИ В ЗАРУБЕжНЫх СТРАНАх
История Комментариев нет

Для современных правовых систем характерны различные подходы к регулированию лоббистской деятельности. Причем различия эти настолько велики, что отсутствует воз — можность проводить обобщения даже в рамках континентальной или англо-саксонской системы права. Для выявления особенностей и наиболее эффективных концепций регули — рования взаимоотношений групп интересов с представителями органов власти, представ — ляется необходимым провести сравнительный политико-правовой анализ опыта наиболее развитых государств мира, как-то: Соединенные Штаты Америки, Канада, Великобритания, Германия, Франция и, в отдельности, регулирования лоббистской деятельности в наднаци — ональных структурах Европейского союза, несущего отдельные черты федерации и облада- ющего собственным концептуальным подходом к данному явлению. Для того, чтобы лоб — бизм стал формой цивилизованного согласования интересов и установления связей между их носителями и властью, необходимы определенные условия. Опыт развитых государств, где лоббизм уже стал законным явлением, свидетельствует, что отсутствие норм, его регули — рующих, свойственно для стран с низким уровнем демократического развития [15, 113-128].

В. Г. Вишняков выделяет две основные черты, присущие лоббизму развитых государств: кулуарная деятельность различного рода контор и агентств монополий, прежде все — го при законодательных органах; и прямое или косвенное воздействие со стороны этих организаций и лиц на процесс подготовки и принятие законов в частных интересах мо — нополий, корпораций, фирм [4,62]. В целях минимизации отрицательного влияния по — добных характерных черт лоббистской де- ятельности развитые страны различными способами стремятся к ее законодательному урегулированию.

Подход к законодательному регулиро — ванию лоббистской деятельности в Канаде наиболее близок к концепции, принятой в США [13, 74-81]. В законодательстве этих государств даются определения лоббист — ской деятельности, клиентов, лоббистов, лоббистских фирм, перечисляются долж — ностные лица, взаимодействие с которыми приравнивается к лоббистским контактам, устанавливаются права и обязанности субъ — ектов лоббистской деятельности, публичная система контроля над ней, виды незаконно — го лоббизма, основания и меры ответствен — ности нарушителей [1, 104-106]. Основным документом, регулирующим лоббистскую деятельность в Канаде, является Закон о ре — гистрации лоббистов 1988 г. [8, 79-84]. При концептуальном единстве подходов к регу — лированию института лоббирования в Се — верной Америке, этот Закон имеет ряд су — щественных отличий от Закона о раскрытии лоббистской деятельности США. Особое зна — чение канадские законодатели уделяют сво — бодному доступу граждан к правительству, что полноценно отражено в вышеупомяну — том Законе. В связи с этим канадская систе- ма регулирования лоббистской деятельнос — ти более либеральна, чем американская, что вызывает множество нареканий со стороны общественности. Чаще всего предметом кри — тики становится то, что в Канаде лоббисты не обязаны раскрывать объём финансовых средств, потраченных на лоббистскую де — ятельность; отсутствуют ограничения на

занятия бизнесом уволившихся министров или иных госслужащих, занимающих высо — кие должности; непрозрачна система распре — деления государственных заказов; отсутству — ет кодекс поведения для членов парламента, обязывающий их раскрывать свои интересы, устанавливающий ограничения для них на получение подарков и т. п.

Существенным различием является и ис — ключение из области регулирования лоббист — ской деятельности взаимодействия с пред — ставителями власти, действующими строго в рамках своих компетенций, среди которых члены законодательных или исполнительных органов власти провинций; члены диплома- тических миссий, представляющих в Канаде интересы иностранных государств; члены представительства ООН, а также других международных организаций. Также канад- ским законом не регулируется любое устное или письменное обращение к парламенту, совершенное в ходе процедур, письменные стенограммы которых доступны обществен — ности; любое устное или письменное обра — щение физических лиц к государственным служащим для обеспечения применения или толкования любого нормативно-правового акта парламента в его интересах или инте — ресах компании, которую оно представляет; любое устное или письменное обращение к государственному служащему, сделанное в ответ на письменный запрос с его стороны с целью предоставить экспертное мнение, консультацию или комментарий в области разработки нормативных правовых актов, заключения контрактов для удовлетворения потребностей государства.

В законе предложено разделение лоббис — тов на лоббистов-консультантов и корпора — тивных лоббистов. Законом лоббисты-кон- сультанты определяются как лица, которые за плату осуществляют лоббистскую де- ятельность в интересах клиента. Корпора — тивные лоббисты – это лица, нанятые ка — кой-либо организацией или частным лицом, значительную часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в ин — тересах работодателя или аффилированной

компании. И те, и другие являются професси — ональными лоббистами, представляющими любую организацию или частное лицо через обращения к государственным служащим с целью принятия, внесения изменений или отмены какого-либо нормативного правово — го акта, влияния на государственную поли- тику, получения субсидий, грантов и т. п. от государства. Различия в их статусе отража — ются в требованиях относительно их регист — рационных действий. Лоббисты-консультан — ты предоставляют в регистрирующий орган информацию о себе и клиенте, как-то: имя, название, адрес, юридические адрес и т. д., перечень вопросов, в связи с которыми был осуществлен лоббистский контакт, предста- вители органов государственной власти, с которыми контактировал лоббист, методы лоббирования, которые он использовал. Вся информация подается по факту осуществле — ния лоббистского контакта в уведомитель — ном порядке не позднее 10 дней с момента осуществления соответствующих действий.

О действиях корпоративных лоббистов предоставляется аналогичная информация. На ее подачу отводится два месяца. Регист — рацией корпоративных лоббистов занима — ется компания-работодатель, в том случае, если общее количество времени, в течение которого все работники организации заня — ты лоббистской деятельностью, составляет не менее 20 процентов общего времени за- нятости всех сотрудников. Если это условие выполняется, компания-работодатель долж — на отправить в регистрирующий орган ин — формацию обо всех своих сотрудниках, за — нятых в лоббистской деятельности, включая тех сотрудников, чье индивидуальное время занятости лоббистской деятельностью мень — ше 20 процентов. Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является специальный регистратор при Центральном бюро регист — рации Канады, который каждый год предо — ставляет отчет в парламент и публикует его для широкой общественности.

Весьма интересной представляется прак — тика частной законодательной инициати — вы, то есть возможности внесения проекта

нормативного правового акта в законода — тельный орган государства непосредственно группой интересов. В подобном случае упла — чивается пошлина от 100 до 800 долларов на каждой стадии обсуждения законопроекта [9, 65]. Соединенное Королевство Великоб — ритании и Северной Ирландии отличается еще более либеральным подходом к регули — рованию лоббистской деятельности. Несмот — ря на крайне высокую степень развитости лоббистской деятельности, законодательное регулирование данного института достаточ — но размыто, нормы, имеющие предметом своего регулирования лоббистскую деятель — ность, встречаются в различных законах и кодексах, определяющих правила взаимоот — ношений представителей власти с группами интересов. Характерной особенностью это — го регулирования является акцентирование внимания законодателей не на деятельности непосредственно лоббистов или групп ин — тересов, а на финансовых интересах самих членов парламента. Основным документом, оказывающим влияние на регулирование лоббистской деятельности, можно назвать Свод Законов о государственной гражданс — кой службе (Civil Service Code), основываясь на котором каждый департамент принимает свой Кодекс управления (Management Code).

Непосредственно регулированием взаи — моотношений государственных служащих и представителей групп интересов занимается Комитет по стандартам публичной сферы, со — зданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах— неотъемлемое право каж — дого. С самого начала своей деятельности Ко — митет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Это ре- шение объяснялось тем, что создание единого реестра лоббистов, помимо очевидных орга — низационных сложностей, будет способство — вать созданию имиджа «закрытой» власти, противодействию вертикальной коммуни — кации в обществе [16, 196]. В палате лордов и палате общин ведется реестр финансовых интересов членов парламента. В нем содер — жатся сведения о договорах с консультанта-

ми, представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Интересно отме — тить, что в Великобритании члены парламен — та сами часто выступают в роли лоббистов: им не возбраняется являться официальными представителями коммерческих интересов одной из сторон при заключении договора, в том числе, если одной из сторон по договору является государство. Также представители законодательной ветви власти могут давать платные консультации. В то же время члены обеих палат парламента, имеющие финансо — вую заинтересованность в принятии какого — либо решения по вопросу на повестке дня, должны заявить об этом в своем выступле — нии. Если рассматриваемый вопрос носит яв — ный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по данному вопросу. При осуществлении своей деятельности в качестве членов палат и поддерживая деловые контакты с другими членами парламента, а также министрами, должностными лицами, они обязаны заявить о своей возможной заинтересованности.

В качестве специфических черт, характе — ризующих систему регулирования лоббист — ской деятельности в Великобритании, можно также отметить тесно связанный с вышеиз — ложенным принцип «no paid advocacy rale», т. е. запрет для членов парламента на полу — чение материального вознаграждения за их деятельность, к которой относится голосо — вание, парламентский запрос, снятие пред — ложения с обсуждения, внесение законо — проекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению и т. д. Также представители законодательной ветви власти Великобритании имеют право на участие в деятельности, не связанной на — прямую с парламентскими должностными обязанностями. Комитет по стандартам пуб — личной сферы указывает на положительное влияние подобной деятельности на осведом — ленность члена парламента о процессах, про — исходящих в обществе, реальных интересах граждан. Из дополнительных общих требо — ваний, относящихся как к представителям законодательной, так и исполнительной

ветви власти, можно выделить следующие: обязанность документировать свои контак — ты со сторонними организациями и лицами, неразглашение конфиденциальной инфор — мации, соответствие этическим нормам в отношении получения подарков, денежных переводов и т. п. При возникновении конф — ликта между своими личными интересами и общественными интересами государствен — ные служащие должны руководствоваться общественными интересами. Концепция же относительного невмешательства законода — телей в регулирования деятельности лоббис — тов обосновывается возможностью саморе — гулирования деятельности общественных институтов по продвижению интересов.

Лоббисты объединены в профессиональ — ные организации: ассоциации и альянсы политических консультантов, которые раз — рабатывают кодексы поведения для предста — вителей их профессионального сообщества и пытаются самостоятельно осуществлять контроль в этой сфере. Годовой оборот лоббистских фирм в Соединенном Коро — левстве превышает 500 миллионов фунтов стерлингов. Наиболее крупными из профес — сиональных объединений лоббистов в Вели — кобритании являются Ассоциация професси — ональных политических консультантов (The Association of Professional Political Consultants (APCC)), Ассоциация консультантов по свя — зям с общественностью (The Public Relations Consultants Association (PRCA)), Институт связей с общественностью (The Institute of Public Relations (IPR)). Первая и последняя из этих ассоциаций ведут собственные спис — ки лоббистов. В целом можно отметить тен- денцию к унификации корпоративных норм профессиональных объединений лоббистов и естественную эволюцию внутреннего ре — гулирования их деятельности, что во многом оправдывает невмешательство законода — тельных органов Великобритании в процесс их становления. Соединенному Королевству известен и внешний, межгосударственный лоббизм. К услугам крупнейших лоббистских ассоциаций прибегало бывшее политическое руководство ЮАР и султан Брунея.

Очевидно, что в Великобритании зако — нодательное регулирование лоббистской деятельности не развито. При достаточно успешном и динамичном развитии корпора — тивных норм, регулирующих деятельность лоббистов, государственные служащие име — ют настолько широкий простор для само- стоятельной оценки правомерности своих действий, их необходимости, этичности и т. д., что коррупционные скандалы, связан- ные с лоббизмом, крайне распространены. После серии подобных скандалов в конце 90- х гг. прошлого века секретарь кабинета сэр Ричард Вилсон выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоб — бистами», где были детально прописаны пра — вила поведение госчиновников при общении с лоббистами. Но тема лоббизма и методов его законодательного регулирования не за- трагивалась в парламенте Великобритании с

1999 г.

Как и в США, в ФРГ институт лоббизма признан в Основном Законе. Статья 17 Ос — новного закона Федеративной Республики Германия [17] гласит: «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с други — ми письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент». Единого закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в Германии нет, но в качестве доминирующего закона, регу — лирующего данный институт, можно выде — лить Положение о регистрации союзов и их представительств в бундестаге 1972 г. При переводе с немецкого языка слово «союз» в данном случае аналогично «группе интере — сов». Классическими лоббистами в Германии считаются союзы и объединения (Verbande und Vereine). По мнению А. П. Любимова, этот нормативный правовой акт наиболее близок по своим целям к Закону о раскрытии лоббистской деятельности США. В качест — ве основной задачи данных документов он называет легализацию контактов субъектов лоббистской деятельности с органами госу — дарственной власти.

Положения о регистрации союзов и их представителей в бундестаге также регулиру-

ют ведение президентом бундестага списков всех союзов, ежегодную публикацию спис — ков лоббистов, сведений, необходимых для регистрации, как-то: адрес и название союза, состав его правления, область интересов при взаимодействии с органами государствен — ной власти, количество членов союза, имя представителя союза и адрес представитель — ства при бундесрате и федеральном прави — тельстве [14, 112-120]. Существенными от — личиями Положений о регистрации союзов и их представителей в бундестаге от Зако — на о раскрытии лоббистской деятельности США является отсутствие требований об указании объема получаемых и расходуемых денежных средств и распространения опре — деления союза, т. е. лоббиста, только на юри — дических, а не на физических и юридичес — ких, лиц. Иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы, оказывающие влияние на осуществление лоббистской де- ятельности, являются: «Единое положение о федеральных министерствах», которое уста — навливает, что эксперты из заинтересован — ных союзов и ассоциаций могут участвовать в разработке законопроектов в федеральных министерствах. Это фактически устанавли — вает лоббирование на уровне исполнитель — ной ветви власти; Регламент деятельности бундестага, согласно которому те же самые группы интересов допускаются к участию в деятельности германского парламента; Ко — декс поведения члена бундестага, наделя — ющий депутатов правом за материальное вознаграждение представлять определенную позицию при обсуждении вопроса на повес — тке дня комитета, предварительно объявив о заинтересованности, и обязывающий преда — вать гласности информацию о том, с какими лоббистскими организациями он взаимо — действует. Депутаты бундестага могут па — раллельно числиться в штате коммерческих организаций в качестве консультантов или юристов либо возглавлять отраслевые союзы и объединения, входить в советы директоров корпораций. О побочных видах деятельнос- ти и доходах депутаты обязаны сообщать па — лате. Если в ходе обсуждения законопроекта

в парламентской комиссии возникает вопрос о конфликте интересов, заинтересованный депутат слагает полномочия на время обсуж — дения. Если парламентарий не сделает этого, он будет нести ответственность согласно по — ложениям регламента бундестага вплоть до уголовного преследования.

В Германии развиты консультации власти с представителями крупных коммерческих организаций. На основании регламентов ор — ганов исполнительной власти и положений об их деятельности представители этих орга- низаций на постоянной основе «прикоман — дированы» к министерствам и иным госу- дарственным структурам. Существенными недостатками регулирования лоббистской деятельности в Германии является недоста — точная конкретизация критериев, согласно которым союзам предоставляется офици — альная регистрация, отбор групп интересов во многом осуществляется на субъективных началах, поэтому далеко не все заинтере — сованные союзы могут участвовать в раз — работке законопроектов в министерствах, что подрывает конкурентные основы лоб — бистской деятельности, способствующие ее позитивному влиянию на принятие управ — ленческих решений. На стадии обсуждения законопроектов в государственных органах нет достаточного уровня гласности, что от — мечается и при применении требования об обнародовании информации о взаимодейс — твии депутатов с группами интересов. Всё вышеперечисленное ведет к созданию среды, подверженной возникновению коррупции и ущемлению интересов гражданского обще — ства в сфере применения института лобби — рования как механизма реализации своих конституционных прав.

Во Франции отсутствует законодательное регулирование лоббистской деятельности. Но национально-исторические особенности развития французской демократии обуслов — ливают солидное влияние групп интересов через использование иных механизмов дав — ления на принятие политических и управлен- ческих решений. Данная специфика выража — ется во взаимодействии групп интересов от

предпринимательских кругов, обществен — но-политических объединений и, в особен — ности, профессиональных союзов и влиянии других объединений на партийную систему, законодательный процесс, деятельность ис- полнительной ветви власти. Во Франции велика роль государства в регулировании экономических отношений, степень цент — рализации принятия решений весьма высо- ка. В 80-е гг. прошлого века впервые начали появляться законодательные инициативы в области легитимизации лоббистской де — ятельности. Однако до настоящего момента закон, регулирующий лоббистскую деятель — ность, не был принят. В то же время влияние групп интересов на принятие управленчес — ких решений во Франции вполне традици — онно и, ввиду неразвитости законодатель — ной базы, не урегулировано. Насчитывается более 170 содружеств и исследовательских групп, специализирующихся на разработке идей и проблем с целью их продвижения в качестве законодательных инициатив, поп — равок к действующему законодательству и т. д. [12, 7]. Также устойчивая связь бизнеса и власти обеспечивается путем перехода госу — дарственных служащих в крупные корпора- ции, что также является косвенным призна — ком развития лоббирования в государстве. В 1991 г. во Франции создается Ассоциация советов по лоббингу, целью которой являет — ся продвижение идей легального лоббирова — ния, открытости лоббистской деятельности, ее законодательного урегулирования.

На основании Конституции 1958 г. во Франции также действует Социально-эконо — мический совет. Этот орган состоит из пред — ставителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Взаимодействие членов этого органа с группами интересов подлежит наименьшему контролю, что ве — дет к активной лоббистской деятельности в рамках этого органа и со стороны его пред — ставителей в отношении представителей за — конодательной ветви власти. Показателен в данной связи документ, который приводит в

своей книге руководитель ведущей консал — тинговой фирмы в сфере связей с обществен — ностью Жан-Пьер Бодуан. В этом документе описываются конкретные виды услуг, кото — рые оказывают консалтинговые фирмы в об — ласти взаимодействия с органами государс — твенной власти. Среди них можно выделить такие: продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти, теоретическая разработка и практическое применение ком — муникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнитель — ной власти для принятия или изменения решения, внесение нужных изменений в законодательство и т. п. Приводятся также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведе — нии взаимоотношений с органами государс — твенной власти Франции: консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр. [2, 174]. Франции, так же как и другим стра — нам, известен межгосударственный лоббизм, хотя он и не имеет законодательной базы, но его существование считается законным. Его осуществляют так называемые «груп — пы дружбы». Активную деятельность ведут франко-израильская и франко-вьетнамская группы дружбы, но наиболее успешным и развитым можно считать деятельность ки — тайской группы интересов – хуацяо, кото — рая в последние два десятилетия проводила политику своего государства при помощи механизмов лоббирования наиболее эффек — тивно. Координация осуществляется в Ки — тайском центре, финансирование которого осуществляется напрямую из Пекина.

Одновременно с началом европейской интеграции и появлением первых управлен — ческих структур единой Европы появляют — ся и группы интересов, стремящие оказы — вать влияние на принятие решений в них. В 1957 г. только были подписаны Римские договоры, а в 1958 г. в Брюсселе уже появи — лись первые группы влияния: Комитет аг — рарных организаций в ЕС, лоббирующий интересы европейских фермеров в рамках

единой аграрной политики Евросоюза, и Союз конфедераций промышленников и ра — ботодателей ЕС90, являющийся структурой, которая на настоящий момент объединяет

39 союзов предпринимателей из стран ЕС, а также стран-партнеров Евросоюза, включая РФ (РСПП обладает статусом ассоцииро- ванного члена) [3, 2]. Наибольшее развитие деятельности групп интересов в единой Ев — ропе связано с новым витком интеграции, ознаменованным принятием в 1986 г. Едино — го Европейского Акта [6], относящего к ком — петенции управленческих структур единой Европы такие значимые направления, как разработка программы и дальнейшее норма — тивное регулирование общего европейского рынка, объединявшего страны ЕС в единую экономическую зону, формирование поли — тики в области защиты окружающей среды, научно-технического развития. Единый Ев — ропейский акт также существенно расширил полномочия и влияние Европейского парла — мента: этим документом он был наделен воз — можностью блокировать рассмотрение зако- нопроектов посредством наложения особой формы отлагательного вето, что незамедли — тельно обострило заинтересованность групп влияния в лоббировании парламентариев.

Вместе с увеличением лоббистской ак — тивности появляется стремление ее зако — нодательно урегулировать. И в 1989 г. пред — ставитель Дании в Европейском парламенте поднимает вопрос о принятии нормативно — го правового акта, который бы регулировал лоббистскую деятельность. По поручению депутатов разработкой кодекса, направлен — ного на регламентацию поведения лоббис — тов и стимуляцию их регистрации, занялся депутат из Бельгии Гале. Его доклад включал предложение дефиниций в области регули — рования института лоббирования на обще — европейском уровне. Было предложено оп — ределение лоббиста как лица, выступающего по поручению третьей стороны в защиту ин- тересов этой стороны. Квинтэссенцией идей, выраженных в докладе, явилась концепция саморегулирующейся модели управления организованными интересами, с заложен-

ной системой стимулов к самоорганизации. С развитием европейской интеграции увели — чивалось не только количество лоббистских структур, но и сама сущность их деятель — ности. Если группы интересов, возникшие и действовавшие в середине прошлого века, являлись реакционными, ставившими перед собой задачу минимизации рисков, то к 80-м гг. создание интегрированного рынка приво — дит к смещению вектора лоббистской актив — ности в сторону воздействия на разработку институтами ЕС выгодного курса промыш — ленной и конкурентной политики. В даль — нейшем история укрепления европейской интеграции, расширения компетенции над — национальных институтов неуклонно ведет к усилению деятельности групп интересов в них и адекватной активности в сфере ее уре — гулирования. Так, в 1992 г. Маастрихтский договор закрепляет наделение ЕС компетен — цией в сфере экономической и монетарной политики; трансъевропейских сетей (транс — порт, энергоснабжение, телекоммуникации); здравоохранения; защиты прав потребите — лей; культуры; образования; молодежной политики. В 1997 г. Амстердамский договор вновь увеличивает значимость ЕС, передавая в область его ведения политику занятости, таможенное сотрудничество, визовую поли — тика, иммиграционную политику, политику в области предоставления убежища. В этом же году Европейский парламент принимает Кодекс поведения лоббистов, разработанный консалтинговыми компаниями, и два доклада Форда и Норманна. Основными и объединя — ющими данные документы идеями в области регулирования лоббистской деятельности явились требования о регистрации лоббис — тов, которые должны обеспечиваться рядом стимулов и привилегий, предоставляемых зарегистрированным представителям групп интересов, и необходимость отчетности де — путатов [11, 265].

Аналогичные процессы продолжают протекать и с началом нового тысячелетия. Согласно Ниццкому договору [10], приня — тому в 2001 г., компетенция ЕС вновь была расширена: на этот раз за счет полномочий

в области экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами. Законодательное регулирование лоббистской деятельности получает свое продолжение в Регламенте (ЕС) № 2004/2003, принятом Европейским парламентом и Со — ветом Европейского союза в 2003 г. Он содер — жал нормы-дефиниции и условия признания политических партий, действовавших в ЕС, вопросы финансирования из бюджета. Раз- витие партий в рамках наднациональных институтов единой Европы и необходимость регулирования их деятельности были напря — мую связаны с усилением политического лоб — би, обусловленного положениями Ниццкого договора. 4 июля 2004 г. в Праге была приня- та декларация о создании русской партии и манифест «За единство русских в единой Ев — ропе». Данная партия была сформирована из представителей русских диаспор различных государств-участников ЕС и претендует на роль лоббиста-посредника между Российс — кой Федерацией и органами ЕС.

Предложения Еврокомиссии по регу — лированию взаимодействия с лоббистски — ми группами легли в основу Зеленой книги

«Европейская Инициатива по Обеспечению Прозрачности», опубликованной 5 мая 2006 г. Придерживаясь концепции самоорганиза — ции, Еврокомиссия предложила установить процедуру добровольной регистрации в специально предусмотренном для этих це- лей реестре. Для прохождения регистрации лоббистам предлагалось принять положения кодекса поведения, разработанного Комис — сией. Проект же опубликованного в 2007 г. кодекса не имел существенных отличий от критериев этического поведения, предло- женных в вышеупомянутом акте 1992 г. Так — же для целей регистрации лоббист должен был предоставить данные о клиентах, в инте — ресах которых осуществляется лоббистская деятельность, в частности – информацию об объемах полученных гонораров. Для сти — муляции добровольной регистрации Евро — комиссия принимала на себя обязательства извещать зарегистрированных лоббистов о проведении публичных консультаций в тех

областях политики ЕС, которые лоббисты обозначат как сферу своих интересов. В ка — честве санкции за предоставление неполной либо заведомо ложной информации предус — матривалось исключение из реестра. Соглас — но данному проекту лоббизм определялся как вид деятельности, направленный на ока — зание влияния на разработку политики и процедур принятия решений европейскими институтами, а термин «лоббист» означает лицо, практикующее этот вид деятельности и представляющее различные виды органи — заций, таких, как консалтинговые кабинеты, юридические фирмы, НПО, исследователь — ские группы (think tanks), корпорации (in — house representatives), либо профессиональ — ные объединения.

Важно отметить, что Комиссия подчер — кивает легитимный характер лоббистской деятельности, осуществляемой в рамках де — мократической системы, вне зависимости от типов организаций, которыми она осущест- вляется. Зеленая книга также напоминает о практической полезности лоббистской деятельности. По итогам публичных кон — сультаций по проекту итоговый документ уточнял объем коммерческой информации, которую должны были предоставить раз — личные типы лоббистских структур. Специ — ализированным консалтинговым кабинетам и юридическим фирмам предлагалось пре — доставить информацию об объеме оборота, а также – о доле доходов, полученных от каж — дого клиента, в общем обороте фирмы; кор — порациям (in-house representatives) и профес — сиональным объединениям предоставлялась возможность ограничиться общей сметой расходов, выделяемых на лоббистскую де- ятельность; НПО и исследовательские цент — ры (think tanks) обязывались огласить общий бюджет и его распределение по основным источникам финансирования (публичное финансирование, отчисления, пожертвова — ния, взносы и т. д.). Столь дифференциро — ванные условия регистрации и раскрытия информации явились поводом для дальней — шей существенной критики Кодекса. Так, в позиционном меморандуме, переданном Ев-

рокомиссии в рамках процедуры публичных консультаций, ассоциация ЕРАСА обвинила Комиссию в дискриминационном подходе к консалтинговым кабинетам по отношению к другим видам лоббистских организаций. Подчеркивалось, что требования о раскры — тии информации о клиентах нарушают при — нципы коммерческой тайны, а также создают предпосылки для искажения свободной кон — куренции на рынке консалтинговых услуг, связанных с лоббизмом, что негативно ска — жется на добровольном характере регистра — ции. Организацией также был выдвинут ряд альтернативных предложений, как-то: общая обязательность регистрации и единые тре — бования по раскрытию информации. Данная позиция была поддержана и другими круп — ными лоббистскими организациями. Также негативное отношение представителей лоб — бистских организаций вызвала аргумента — ция требований о раскрытии информации как стремления предоставить институтам и гражданам ЕС возможность оценить объемы финансовых средств, которые та или иная организация может потратить для достиже — ния своих целей. По мнению лоббистов, та — кой аргумент содержал опасное допущение, что эффективность лоббирования институ — тов ЕС соразмерна финансовым средствам, которыми располагает лоббистская структу — ра. Довод лоббистов о несоизмеримости фи — нансовых средств и эффективности влияния поддержал депутат Александр Стабб, кото — рому Комитет Европейского парламента по конституционным вопросам поручил под — готовить проект резолюции по Зеленой кни — ге. Он также высказался за введение равных условий для всех типов лоббистских групп и призвал к увеличению степени прозрачности работы самих институтов единой Европы.

Введение же процедуры регистрации поддерживалось европейскими некоммер — ческими организациями, выступавшими за борьбу с коррупцией и административными злоупотреблениями. Приветствовали введе — ние системы регистрации и оказавшиеся в выигрыше адвокатские кабинеты. Получен — ные ими преференциальные условия навер-

няка можно расценивать как предпосылку к усилению «лоббистской» составляющей деятельности брюссельских юридических фирм и, следовательно, – к формированию нового, более близкого к англо-саксонским традициям, стиля представительства инте — ресов, который фирма Alber & Geiger уже окрестила «юридическим лоббированием» («lobbying by lawyers»). Наряду с вышеизло — женным, в институциональной системе Ев — ропейского союза большое распространение получили совещательные и консультативные институты и механизмы. В их числе – экспер — тные группы, которые привлекаются к раз- работке проектов актов и их согласованию, регулярные налаженные контакты предста — вителей европейских институтов власти с независимыми специалистами определен- ного профиля. Согласно определению Евро — комиссии, экспертная группа представляет собой консультативное объединение, состо — ящее из представителей национальных пра — вительств и/или экспертов частного сектора и учреждаемое Комиссией с целью оказания экспертной поддержки на стадии подготов — ки проектов регулирующих актов. Эти груп — пы или комитеты подразделяются на три вида: консультативные комитеты, комите — ты социального диалога, научные комите — ты. Наибольший интерес для исследования лоббистской деятельности представляют консультативные комитеты, где участвуют представители организаций потребителей, НПО, правительственные эксперты и пред — ставители бизнеса. Согласно Сообщению ЕК, формулирующему рамочные условия работы экспертных групп, эксперты обла — дают правом консультировать Комиссию на протяжении всего законодательного цикла, в том числе инициировать процесс норматив — ного регулирования, формулировать предло — жения по содержанию регулирующего акта, а также осуществлять предварительную и за — ключительную оценку эффектов, связанных с введением регулирующего акта в действие. В связи с высокой степенью влияния данных экспертных групп, представительство групп интересов посредством лоббистов в них

крайне велико. Кроме того, использованию данного механизма лоббирования способс — твует гибкость способа формирования дан — ных экспертных групп. Согласно рамочным условиям, экспертные группы могут учреж — даться двумя разными способами – либо ре — шением Комиссии о создании группы, либо отдельными Генеральными директоратами. В случае создания неформальной группы со — ответствующему Генеральному директорату достаточно получить разрешение Генераль — ного секретариата Еврокомиссии, а инфор — мация об образовании группы не подлежит обязательной публикации в Официальном журнале Евросоюза.

В связи с повышенной активностью групп интересов в рамках экспертных групп, регу — лирование лоббистской деятельности в них является насущной потребностью. Инициа — тором данных процессов явился депутат от Дании Бонд, который занимается вопросами экспертных групп с 1999 г. В 2004 г. он впер — вые опубликовывает в Интернете список экспертных групп, т. н. Список Бонда, вслед за которым в 2005 г. Еврокомиссия публику — ет официальный реестр экспертных групп. Реестр содержит информацию о сфере ком — петенций группы, ее миссии и задачах, учре — дившем ее Генеральном директоре, а также общие сведения о ее составе (количество эк- спертов и типе структур, которые они пред — ставляют). В 2008 г. данная информация была дополнена личными данными лоббистов.

В настоящее время до 75 процентов эко — номического законодательства, проходяще — го утверждение в национальных парламен — тах стран-участниц ЕС, разрабатываются в Брюсселе. Развитие лоббистской деятельнос- ти и лоббистских организаций четко взаи — модействует с процессом расширения ком — петенции наднациональных структур ЕС. Основными тенденциями в регулировании лоббистской деятельности можно считать требования о регистрации лоббистов, об — народования их списков с периодичностью один раз в год, добровольный подход к осу — ществлению регистрации, основанный на системе стимулов, минимальность регистра-

ционных сборов для обеспечения справед — ливого представительства групп интересов, прозрачность контактов представителей уп- равленческих структур.

Обращаясь к опыту регулирования лоб — бистской деятельности в различных зарубеж — ных государствах, логичным представляется вывод о необходимости признания и зако — нодательного обеспечения взаимодействия групп интересов с представителями органов исполнительной власти. Причем наиболее эффективным представляется оформление данного регулирования в конкретном норма- тивном правом акте. Р. Давид писал: «Закон в силу самой природы строгости его изложения представляется лучшим техническим спосо — бом установления четких норм в эпоху, когда сложность общественных отношений выдви — гает на первый план среди всех аспектов пра — вильного решения его точность и ясность» [5, 109]. И наиболее четким и совершенным из существующих законов в области регули — рования лоббистской деятельности можно признать американский вариант, о чем сви- детельствует анализ регулирования данного института в других государствах. Как отме — чает Зяблюк Н. Г., США удерживают «неос — поримое первенство» в развитии института лоббирования и всего, что с ним связано [7,

55]. Следовательно, за основу для разработки российского законодательства о регулирова — нии лоббистской деятельности можно брать комплекс нормативных актов, действующих в США, однако при этом стоит учитывать опыт таких стран, как Германия и такой наднацио — нальной структуры, как Европейский союз.

Материал взят из: Вестник МГОУ «История и политологическая наука» — № 4. — 2011

(Visited 21 times, 1 visits today)