ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В УКРАИНЕ

Главная » Менеджмент » ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В УКРАИНЕ
Менеджмент Комментариев нет

В статье раскрыты особенности и специфичность категории земель сель — скохозяйственного назначения и аргу — ментирована их приоритетность перед другими категориями земельного фонда. Акцентировано внимание на вопросах ох — раны земель от негативных последствий, вызванных реформированием земельных отношений. Предложены мероприятия по обеспечению государственного действен — ного механизма эффективного и рацио — нального использования земель.

Ключевые слова: земли сельскохозяй — ственного назначения; государственное управление; земельные отношения; земель — ная реформа, охрана земель; рациональное использование.

ведение. Земельные отношения как составная часть производ — ственных отношений занимают

особое место в общественном производ — стве и требуют целенаправленной коорди — нации действий, направленных на разви- тие форм собственности на землю, форм хозяйствования на ней и способов исполь — зования земли во всех отраслях экономики. То есть использование земли, а в широком смысле земельных ресурсов требует целе — направленного управления. Кроме того, в Украине управление земельными ресурса- ми является ключевой проблемой земель- ной реформы, которая до сих пор не нашла окончательного решения, что, в свою оче — редь, связано с решением вопроса о путях эффективного использования земельных ресурсов.

Среди категорий земельного фонда Украины особое место занимают земли сель — скохозяйственного назначения, которые являются «золотым» фондом государства. Они формируют продовольственную без — опасность страны, дают сырье для промыш — ленности. Поэтому к системе управления

этими землями должны предъявляться впол — не высокие требования. Управляя землями сельскохозяйственного назначения, нужно исходить из того, что согласно действующе — му земельному законодательству эти земли передаются в собственность и предостав — ляются в пользование. Такая концепция ис — пользования земель сельскохозяйственного назначения соответствует государственной политике, поскольку создание различных форм хозяйствования на земле должно обес — печить развитие экономики страны, ее ста- бильность и безопасность. Именно развитие аграрной сферы экономики обеспечит про — довольственную и экономическую незави — симость Украины. Следовательно, система управления землями сельскохозяйственного назначения является составной частью зе — мельной политики в условиях осуществле — ния аграрной реформы.

Многие ученые подчеркивают, что на современном этапе развития аграрного производства возникает необходимость разработки мер эффективного использо — вания сельскохозяйственных угодий при сохранении качества природной среды. Изучение особенностей использования земель сельскохозяйственного назначе — ния и понимание принципов их исполь — зования помогут обеспечить выполне — ние эффективных мер, направленных на охрану этих земель. Порядок и условия использования земель сельскохозяй — ственного назначения исследовали такие ученые, как Д. И. Бабминдра, М. В. Болдуев, В. В. Горлачук, Д. С. Добряк, И. М. Дорош, В. А. Ильяшенко, М. А. Латинин, Т. М. Ло — зинская, А. Г. Мордвинов, А. Я. Сохнич, А. М. Третьяк, А. И. Шапоренко и другие. Углубленное изучение принципов исполь- зования земель сельскохозяйственного на — значения и государственное управление ими обеспечат максимальный учет всех особенностей данной категории для раци — онального использования и охраны земель.

На сегодня с учетом реформирования земельных отношений в аграрном секторе экономики Украины возникла принципи — ально новая система отношений земельной собственности, основу которой составля — ют отношения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.

Земли сельскохозяйственного назначения являются уникальным природным ресур — сом, основой экономического развития го — сударства и материального благосостояния народа Украины. Использование земель сельскохозяйственного назначения состо — ит в правовом регулировании обществен — ных земельных отношений на основе учета особенностей этих земель, обеспечиваю — щем интересы субъектов этих отношений. Земля кроме ее традиционных свойств (средство производства, территориальный базис, природное тело и др.) стала объек — том правоотношений [2].

Согласно ст. 22 Земельного кодекса Украины землями сельскохозяйственного назначения являются земли, предоставлен — ные для производства сельскохозяйствен — ной продукции, осуществления сельско- хозяйственной научно-исследовательской и учебной деятельности, размещения со — ответствующей производственной инфра- структуры или предназначенные для этих целей [4]. Действующее земельное зако- нодательство базируется на приоритете развития земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, земли сель- скохозяйственного назначения на сегод- няшний день являются основной категори — ей земельного фонда Украины.

Земля в сельскохозяйственном произ — водстве является незаменимым фактором, имеет ряд особенностей, среди которых чаще всего выделяют: ограниченность (не — изменность количества), невозможность перемещения, практическую неисчер- паемость производительной силы. Земли сельскохозяйственного назначения не случайно занимают приоритетное место среди выделенных в законодательстве де — вяти категорий земельного фонда. В отли — чие от других категорий земель, которые используются в основном как простран — ственно-операционный базис, земли сель — скохозяйственного назначения выступают основным средством производства продук — тов питания, кормов для животных и сырья для различных отраслей промышленности [6]. Этот факт является главной особенно- стью указанной категории земель, для ко- торой установлен особый правовой режим, характеризующийся таким использованием земель сельскохозяйственного назначе — ния, при котором обеспечивается охрана земель, повышение плодородия почв, недо — пущение выведения таких земель из сель — скохозяйственного оборота.

Земли сельскохозяйственного назначе — ния как объект правового режима имеют тройную правовую характеристику:

– часть земельного фонда, на которую распространяется общий правовой режим использования земель;

– категория земельного фонда, на ко — торую распространяются правила особого правового режима использования, связан — ного со спецификой категории;

– как сельскохозяйственное угодье, на которое распространяется действие норм земельного, финансового, хозяйственного и других отраслей права.

Особенностью земель сельскохозяй — ственного назначения является также то, что не всякие земли подлежат сельско — хозяйственному использованию, а лишь пригодны для этих целей, и не всякие при — годные для сельскохозяйственных нужд земли могут использоваться как земли сельскохозяйственного назначения. Так, например, в заповедных зонах не может осуществляться товарная сельскохозяй — ственная деятельность [5].

Кроме того, действующее законода — тельство позволяет осуществлять возме — щение убытков собственникам земли и землепользователям, причиненных изъя — тием, ограничением их прав как субъектов хозяйствования, ухудшением качества зе — мель или приведением их в непригодность для использования по целевому назначе — нию в результате негативного воздействия, вызванного другой стороной. На наш взгляд, в новых организационно-правовых формах хозяйствования государственный механизм управления землями сельскохо- зяйственного назначения должен предус — матривать освобождение от возмещения утрат сельскохозяйственных и лесохозяй — ственных угодий в случаях использования этих земель для строительства учреждений здравоохранения, культуры, организации природно-заповедного фонда и т. п.

Преобразования, которые произо — шли в экономике Украины и, в частности, в сельскохозяйственном землепользова — нии, существенно изменили правовые и организационно-территориальные фор — мы землепользования, особенно в сель — ском хозяйстве, формы собственности на землю и другие средства производства, земельные отношения во всех отраслях экономики, эффективность использо — вания земельных и других ресурсов. В результате реформирования земельных отношений увеличилось количество зем- левладельцев и землепользователей с 0,8 млн. до более 23 млн., нарушились грани — цы, площади, организация территории землевладений и землепользований, ор — ганизация территории.

На территории бывших коллективных сельскохозяйственных предприятий поя — вилось много посторонних землевладений и землепользований. Кроме того, в рам — ках сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств появились большие площади земель, требующих особого ре — жима и условий использования, имеющих ограничения (обременения). В зависимо — сти от района размещения сельскохозяй — ственных предприятий доля таких земель в Украине составляет от 15 до 50% их пло — щади и более. Земельная реформа привела к возникновению недостатков землевладе — ния и землепользования: дальноземелья, чересполосицы, вклинивания, вкрапления, неправильного размещения границ и тому подобного.

За годы реформы ухудшилось про — ведение мероприятий по повышению плодородия почв и охране земель, сель — ская инфраструктура находится в не — удовлетворительном состоянии, на зем — лях сельскохозяйственных предприятий произошли значительные организацион — но-хозяйственные и организационно-тер — риториальные изменения, не согласован — ные с организацией территорий. Учитывая негативные последствия в землепользова — ниях, вызванных бесхозяйственным ис — пользованием земли, государственными программами по использованию земель нужно предусмотреть конкретные дей — ственные меры по реабилитации дегра — дированных и малопродуктивных земель. При этом экономически выгодной может стать консервации земель, что предусма — тривает прекращение хозяйственного ис — пользования таких земель путем их залу — жения или залесения. В результате этого агроланшафты и окружающая среда в це — лом становятся более привлекательными, ослабляются противоречия в цепи «чело — век – природа» [2].

В значительной степени проблема со — хранения и повышения плодородия зе — мель решается на уровне государственного управления использованием и охраной зе — мель. Это управление осуществляется спе — циально уполномоченными государствен- ными органами (Министерством охраны окружающей природной среды Украины, Министерством аграрной политики Украи — ны, Государственным агентством Украины по земельным ресурсам и др.), основными функциями которых являются: учет, пла — нирование, распределение и перераспре- деление земель; регулирование порядка эксплуатации земель; контроль и правовое обеспечение использования земель; охра — на земель.

Земельным законодательством Украины установлены виды земель сельскохозяй — ственного назначения, которые полностью исключаются из гражданского оборота и не могут быть объектами права частной собственности. К таким землям, согласно статьям 170 и 172 Земельного кодекса Укра — ины, относятся техногенно-загрязненные земли сельскохозяйственного назначения, на которых не обеспечивается получение продукции, соответствующей установлен — ным требованиям, а также деградирован — ные и малопродуктивные земли, которые изымаются из гражданского оборота. Та — ким образом, анализируя категорию земель сельскохозяйственного назначения, необ — ходимо учитывать их особенности и прово — дить специальный порядок использования этих земель, установленный законодатель- ством для наиболее ценной категории зе- мельного фонда Украины.

На наш взгляд, основными причина — ми ухудшения качественного состояния земель является бесхозяйственное отно — шение к земле, длительное отсутствие ре- ального собственника, ошибочная страте — гия максимального привлечения земель к возделыванию, несовершенные техника и технология обработки земли и производ — ства сельскохозяйственной продукции, не — взвешенная ценовая политика, несоблюде — ние научно обоснованных систем ведения земледелия и, в частности, повсеместное несоблюдение севооборотов, внесения недостатка органических удобрений, низ — кий научно-технический уровень проек — тирования, строительства и эксплуатации мелиоративных систем, несовершенная система использования и внесения ми — неральных удобрений и невыполнение природоохранных, комплексно-мелио — ративных, противоэрозионных и других мероприятий. Ухудшение качественного состояния земли вызывает необходимость рационального использования и особой охраны. Целенаправленное управление зе — мельными ресурсами должно быть обяза — тельным, если общество хочет обеспечить рациональное использование и всесторон — нюю охрану земель.

Несмотря на то, что реформирование земельных отношений в Украине продол — жается более 20 лет, до сих пор не в полной мере решена одна из его основных заданий

– обеспечение рационального, эколого- безопасного, эффективного использова — ния и всесторонней охраны земельных ресурсов, а это соответственно требует налаживания действенной системы госу — дарственного управления и регулирования земельных отношений. Проблемы управ — ления землями сельскохозяйственного назначения следует считать чрезвычайно актуальными и требующими безотлага — тельного решения. Следовательно, одним из ключевых направлений формирования национальной программы экономическо — го развития страны является разработка и реализация идеологии государственной земельной политики, обеспечивающей повышение эффективности управления земельными ресурсами, рациональное ис — пользование земель [1].

Одной из особенностей земель сель — скохозяйственного назначения является предусмотренный законодательством их приоритет перед другими целевыми кате — гориями земельного фонда. На государ — ственном уровне планируется ряд мероприятий, направленных на рациональное использование земель, сохранение и при — умножение ресурсного потенциала земли как средства производства. Законодатель — ным актом, определяющим правовые, эко — номические и социальные основы охраны земель, является Закон Украины «Об ох — ране земель», согласно которому охрана земель это – система правовых, органи — зационных, экономических, технологиче — ских и других мероприятий, направленных на рациональное использование земель, предупреждение необоснованного изъ — ятия земель сельскохозяйственного назна — чения для несельскохозяйственных нужд, защиту от вредного антропогенного воз — действия, воспроизводство и повышение плодородия почв, повышение продуктив — ности земель лесного фонда, обеспечение особого режима использования земель природоохранного, оздоровительного, ре — креационного и историко-культурного на- значения [3].

Охране подлежат все земли независимо от их назначения, формы собственности и хозяйствования. Задачами охраны земель являются обеспечение сохранения и вос — производства земельных ресурсов, эколо — гической ценности природных и приоб — ретенных качеств земли. Главной заботой должна быть охрана ценных плодородных сельскохозяйственных угодий. Для нужд промышленности и строительства разре — шается отводить земли худшего качества. Пахотные и другие ценные для сельского хозяйства угодья могут изыматься только в исключительных случаях, когда отсутству — ют другие варианты отвода [6].

Внедрение экологических требований в земельные отношения позволяет обес — печить применение природоохранных технологий производства, осуществление комплексных мер по охране земель от не — гативных природных и антропогенных процессов, таких как эрозия, засоление, за — болачивание, размещение, строительство, эксплуатация объектов, которые негатив — но влияют на состояние земель и приводят к их загрязнению химическими радиоак — тивными, бактериальными и паразито-бак- териальными веществами. В ряде случаев применяют такое средство восстановления плодородия, как консервация земель, т. е. выведение их из оборота. Такая мера часто применяется для сильно эродиро — ванных, переувлажненных, засушливых, засоленных и малопродуктивных земель. При решении этого вопроса должны быть разработаны условия передачи земель на консервацию собственниками и арен- даторами, рассчитанный для них размер компенсации за потери урожая, определе — ны их права и обязанности относительно законсервированных земель. В бюджете проведения консервации земель необхо — димо предусмотреть возможность консер — вации и водных источников, прибрежных территорий, порядок использования недр на законсервированных землях.

На сегодня результаты деятельности по управлению земельными ресурсами в существенной степени характеризуют — ся проведением первого этапа земельных преобразований. Их можно оценивать как принципиальные, глубинные, радикаль — ные и т. д.. Так, в частности, ликвидирована монополия государственной собственно- сти на землю, реорганизованы колхозы и совхозы, созданы фермерские хозяйства, сформированы личные крестьянские хо — зяйства, приусадебные участки и другие мероприятия. Вместе с тем экономический потенциал земельных преобразований не реализован. Механизм управления земле — пользованием не сформирован, система рыночного землепользования не завер — шена, старая система землепользования разрушена, сотни тысяч гектаров земли выведены из сельскохозяйственного ис- пользования и деградируют.

Вывод. Одной из особенностей госу — дарственного управления земельными ресурсами в Украине является организа — ция рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Для введения действенного государственного механизма по эффективному и рациональ — ному использованию земель сельскохозяй- ственного назначения нужно обеспечить:

–формирование оптимального ба — ланса земель сельскохозяйственного назначения с учетом необходимости обеспечения планомерного развития аг — ропромышленного комплекса, повыше-

ния инвестиционной привлекательности сельскохозяйственного производства и формирования экономически устойчи — вых предприятий АПК;

– разработка порядка привлечения зе — мель сельскохозяйственного назначения в гражданско-правовой оборот на регу — лируемых государством инвестиционных условиях, которые учитывают требования целевого рационального использования земель, реализации бизнес-планов разви — тия сельскохозяйственного производства, формирования материальной и социаль — ной инфраструктуры на селе, а также те, которые бы определяли формы государ — ственной поддержки инвесторов и контро — ля за их деятельностью.

Кроме этого возникает необходимость постоянного совершенствования законо — дательной базы относительно использова — ния земель сельскохозяйственного назна — чения, разработки государственных мер по охране земель сельскохозяйственного использования, внедрения экономическо — го механизма стимулирования повышения

плодородия почв, проведения инвентари — зации земель сельскохозяйственного на — значения с целью выявления бесхозяй — ственного использования земель.

Материал взят из: Вестник Государственного и муниципального управления — № 2 2013 г.

(Visited 17 times, 1 visits today)