ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В УКРАИНЕ

Главная » Менеджмент » ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В УКРАИНЕ
Менеджмент Комментариев нет

Статья посвящена исследованию институциональной структуры госу — дарственного управления высшим обра — зованием в Украине. На основе анализа существующей научной литературы по проблемам государственного управления в сфере высшего образования дано опре — деление данного понятия. Значительное внимание уделено изучению норматив — но-правовых актов, подробно изучены функциональные полномочия централь — ных органов государственного управле- ния высшим образованием. Осуществлено сравнение организационной структуры государственного управления высшим об- разованием в Украине и в ведущих евро — пейских странах. Обозначены основные направления совершенствования государ — ственного управления высшим образова- нием с учетом европейского опыта.

Ключевые слова: высшее образование, государственное управление, государ — ственное управление высшим образовани — ем, органы государственного управления, министерство, законодательство, уни — верситеты, высшие учебные заведения.

последние десятилетия в Укра — ине произошли значительные социально-экономические и по-

литические преобразования. Они коснулись всех общественных сфер, в том числе и сфе — ры высшего образования, где эти изменения носят наиболее динамичный характер. По — сле распада СССР Украина встала на путь образовательной евроинтеграции, что при — вело к подписанию Болонской декларации, активному участию в построении европей — ского пространства высшего образования. В этих процессах ведущая роль принадле — жит органам государственного управления высшим образованием. От эффективности их функционирования, особенностей вза — имодействия между ними, компетенции и правильного определения целей развития системы высшего образования зависит дея- тельность всех высших учебных заведений.

Исторические аспекты становления и развития государственного управления образовательной сферой в Украине иссле — дуются в роботах А. Жабенко, С. Майбо — роды, Л. Прокопенка, Н. Самандас. Анализ современного состояния системы государ-

ственного управления высшим образова — нием содержится в научных разработках К. Андрейчука, В. Викторова, С. Григанской, С. Домбровской, Д. Дзвинчука, В. Креме — ня, В. Лугового, И. Сикорской, В. Сиченко, А. Скидина и др. Несмотря на широкий круг публикаций, релевантных теме нашего ис — следования, еще не стали предметом углуб — ленного исследования многие вопросы, касающиеся теоретического обоснования специфики государственного управления высшим образованием в Украине с учетом актуальных европейских тенденций. Все это актуализирует тему нашего исследова — ния, целью которого является изучение су- ществующей институциональной структу — ры государственного управления высшим образованием в Украине.

Систему высшего образования в Украи — не составляют высшие учебные заведения

всех форм собственности, юридические лица, предоставляющие образовательные услуги в сфере высшего образования, и ор — ганы, которые осуществляют управление в сфере высшего образования. По состоя- нию на 2012/2013 учебный год в Украине насчитывается 823 вуза, в которых обуча — ется на всех формах (дневная, вечерняя, заочная) 217 0141 студент. Преобладающее большинство учреждений высшего об- разования находится в государственной и коммунальной собственности. Анализ статистических данных позволяет выде — лить тенденцию уменьшения количества вузов І–ІІ уровня аккредитации – с 782 в

1995/1996 гг. до 489 в 2012/2013 гг. и одно — временного увеличения вузов ІІІ–ІV уров — ня аккредитации – с 225 в 1995/1996 гг. до

345 в 2011/2012 гг. (в 2012/2013 гг. их насчи — тывается 334) [9].

Что касается финансирования высшего образования в Украине, то в течение послед — них 10 лет оно имело тенденцию к увеличе — нию (таблица 1). Однако в 2012 году расходы на отрасль значительно уменьшились. Таким

образом, несмотря на то, что уровень финан — сирования высшего образования в Украине считается одним из самых высоких среди ев- ропейских стран, данная социальная сфера нуждается в его увеличении.

Таблица 1 – Финансирование высшего образования в Украине в 2000 – 2012 гг.

Общие расходы свод — ного бюджета, млн. грн

Расходы на сферу образования

Из них на высшее образования

млн. грн

% к общим расходам

% к ВВП

2000 г.

48148,6

7085,5

2285,5

4,7

1,3

2005 г.

141989,5

26801,8

7934,1

5,7

1,8

2009 г.

307399,4

66773,6

20966,3

6,8

2,3

2010 г.

377842,8

79826,0

24998,4

6,6

2,3

2011 г.

416853,6

86253,6

26619,6

6,4

2,0

2012 г.

335752,9

72680,4

21058,1

6,3

0,2

В Украине управление в сфере высшего образования осуществляют органы государ — ственного управления высшим образовани — ем разных уровней. Перед тем как перейти к исследованию их функциональных полно — мочий и обязанностей, считаем необходи — мым дать дефиницию понятий «управление высшим образованием» и «государственное управление высшим образованием».

В научной мысли пока не сформирова — лось единого мнения относительно сущ — ности понятия «управление высшим об — разованием». Исследователи, как правило, концентрируют свое внимание на одном аспекте – субъектах управления и их функ — циях, целях и задачах управления, методах и средствах его реализации. Систематизиро — вав существующие научные подходы к дан — ной проблематике, в нашем исследовании мы будем исходить из того, что управление высшим образованием – это процесс целе — направленной непрерывной деятельности разнообразных субъектов управления (го — сударство, самоуправление, общественные организации и т. д.), который состоит в осу — ществлении направляющего и регулирую — щего влияния на общественные отношения в сфере высшего образования для достиже — ния целей ее функционирования, развития и усовершенствования – всестороннего развития личности в интересах общества и государства.

В условиях существования государства и концентрации в его руках основных рычагов влияния на сферу высшего образования сре — ди всех разновидностей управления высшим образованием ведущая роль принадлежит именно государственному управлению выс — шим образованием. Оно представляет собой целенаправленный, организующий и регу — лирующий процесс влияния государства на сферу высшего образования, который носит исполнительный и распорядительный харак — тер, осуществляется в процессе реализации государственной власти специально уполно — моченными государственными органами пу — тем применения государственно-властных полномочий и выполнения определенных управленческих функций с целью упорядо — чения общественных отношений в сфере высшего образования, достижения целей ее функционирования, а также усовершен — ствования ее структуры и организации.

Из вышесказанного следует, что основ — ная роль в осуществлении государственного управления высшим образованием принад — лежит органам управления разных уровней, которые имеют внутреннюю организацию, наделены соответствующими полномочия — ми, связаны с высшими учебными заведени — ями и другими органами государственного управления. При этом отметим, что деятель — ность государственных органов управления должна регламентироваться четкой норма — тивно-правовой базой. Так, государственное управление высшим образованием в Украи — не осуществляется в соответствии с законами и нормативно-правовыми актами. Основны — ми из них являются: Конституция Украины (1996 г.); законы Украины «Об образовании» (1991 г.), «О высшем образовании» (2002 г.); Национальная программа «Образование» (Украина ХХІ ст.)» (1993 г.) и Национальная доктрина развития образования (2002 г.), а также указы Президента Украины, постанов — ления Верховной Рады Украины и Кабинета Министров Украины, которые направлены на регулирование сферы высшего образова — ния и положения о деятельности конкретных органов государственного управления выс — шим образованием в Украине.

Структура государственного управления системой высшего образования в Украине была введена Законом Украины «Об обра- зовании» [2] от 23 мая 1991 г., который уста — новил необходимость осуществления госу — дарственного контроля за деятельностью учебных заведений независимо от форм соб — ственности с целью обеспечения реализации единой государственной политики в области образования. Эти функции были возложены на центральные и местные органы управле — ния образованием и Государственную ин — спекцию образовательных учреждений при Министерстве образования Украины. Пер- воначально ее главная обязанность заклю — чалась в инспекции и аттестации учебных заведений независимо от их принадлежно- сти. За время существования этот орган не — сколько раз подвергался переименованию и реорганизации. Так, круг ее обязанностей был расширен до изучения работы государ — ственных органов, которые имеют в своем подчинении учебные заведения, относитель — но реализации ими государственной поли — тики в области образования; осуществления

контроля за вузами по соблюдению ними законов и др. нормативно-правовых актов; участия в разработке и усовершенствовании нормативной базы государственного кон — троля за работой учебных заведений и т. п.

В 2001 г. Государственная инспекция об — разовательных учреждений при Министер — стве образования Украины из органа ис — полнительной власти, который подчинялся Министерству образования, превратилась в правительственный государственного управ — ления, действующий в составе Министерства образования и науки Украины и ему под — чиняющийся, и стала называться Государ — ственной инспекцией учебных заведений. В таком виде она просуществовала до 2011 г., когда в рамках оптимизации управленческих структур и административной реформы была ликвидирована. В то же время для осу — ществления процесса контроля за деятельно — стью вузов Президентом Украины была соз — дана Государственная инспекция учебных заведений Украины. Ей предоставлен статус центрального органа исполнительной власти, деятельность которого направляется и коор — динируется Кабинетом Министров Украины через министра образования и науки Украи — ны. Главным ее заданием является обеспече — ние реализации государственной политики в сфере образования путем осуществления контроля за деятельностью учебных заведе — ний независимо от их подчинения и формы собственности [4].

Ведущая роль в разработке мероприятий государственного управления высшим об — разованием и их осуществлении принадле — жит Президенту Украины, Верховной Раде Украины и Кабинету Министров Украины. Президент Украины свое влияние на сферу высшего образования осуществляет путем на — значения и прекращения полномочий главы профильного министерства по вопросам об — разования, руководителей центральных ор — ганов исполнительной власти, председателей государственных администраций. Кроме того, Президент Украины образует, реорганизовы — вает и ликвидирует министерства и другие центральные органы исполнительной власти; подписывает или запрещает законы, приня — тые Верховной Радой Украины, утверждает и отменяет акты Кабинета Министров Укра — ины. При Президенте Украины в качестве консультативно-совещательного органа дей-

ствует Общественный гуманитарный совет, одним из направлений деятельности которого является анализ состояния государственного управления высшим образованием в Украине.

Миссия Верховной Рады Украины в госу — дарственном управлении высшим образова — нием состоит в принятии соответствующих законов и постановлений, которые регули — руют сферу высшего образования. Вместе с этим она утверждает программы научно-тех- нического, социального, национально-куль — турного развития, в которых сфера высшего образования занимает основное место.

Роль Кабинета Министров Украины в процессе государственного управления выс — шим образованием заключается в том, что именно этот орган обеспечивает проведение политики в сфере образования; инициирует и разрабатывает проекты законов, касаю — щиеся сферы высшего образования; разра- батывает общегосударственные программы научно-технического, социального и куль- турного развития, которые потом утверж- дает Верховная Рада Украины; направляет и координирует работу профильного мини — стерства по вопросам образования.

Следовательно, можно утверждать, что Президент Украины, Верховная Рада Украи — ны и Кабинет Министров Украины осущест — вляют общегосударственное управление сферой высшего образования, определяя главные направления и приоритеты ее даль — нейшего развития. Они разрабатывают, при- нимают или ветируют законопроекты и про — граммы, которые касаются отрасли высшего образования, тем же устанавливая условия ее развития и осуществления управления этой сферой.

В соответствии с действующим Законом Украины «О высшем образовании» управ — ление в сфере высшего образования осу — ществляется центральным органом испол — нительной власти, который обеспечивает формирование государственной политики в сфере образования; центральным органом исполнительной власти, который реализу — ет государственную политику в сфере об — разования; центральними органами испол — нительной власти, которые имеют в своем подчинении высшие учебные заведения; ор — ганами власти АР Крым; органами местного самоуправления; владельцами вузов и орга — нами общественного самоуправления [1].

Центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формиро — вание государственной политики в сфере образования; центральным органом ис — полнительной власти, который реализует государственную политику в сфере образо — вания, является профильное министерство, которое функционирует в составе Кабинета Министров Украины. Изначально в декабре в 1991 г. было создано Министерство образо — вания Украины, которое объединило в себе государственное управление всеми уров — нями образования. Оно стало центральным органом государственной исполнительной власти, который осуществлял руководство в сфере образования. Полномочия Мини — стерства образования Украины были сле — дующими: участие в определении государ — ственной политики в отрасли образования; реализация государственной образователь- ной политики, осуществление контроля за ее воплощением и соблюдением актов законо — дательства об образовании; контроль за со — блюдением государственных образователь — ных стандартов; проведение аккредитации высших учебных заведений; формирование и размещение государственного заказа на подготовку специалистов с высшим обра — зованием и т. д. [8]. Руководство Министер — ством образования Украины (по состоянию на 1 января в 1997 г.) осуществляли министр, два первых заместителя министра и три за — местителя министра. В его структуру входи — ло более чем 12 управлений, в том числе и Главное управление высшего образования.

В 2000 г. благодаря объединению Мини — стерства образования Украины и Государ — ственного комитета Украины по вопросам науки и интеллектуальной собственности было создано Министерство образования и науки Украины. Было установлено, что Ми — нистерство образования и науки Украины (далее – МОН Украины) является централь — ным органом исполнительной власти, дея — тельность которого направляется и коорди — нируется Кабинетом Министров Украины. Относительно сферы высшего образования на министерство были возложены такие за — дания: представление Кабинету Министров Украины предложений относительно упоря — дочения сети государственных высших учеб — ных заведений; осуществление лицензиро — вания, аттестации и аккредитации высших

учебных заведений, ведение Государствен — ного реестра учебных заведений; разработка и принятие решений относительно экспери- ментальных рабочих учебных планов, новых образовательных программ, педагогических новаций и технологий; осуществление меро — приятий относительно материального и мо — рального стимулирования работников обра — зования и науки и др.[6]. Трансформирована была и структура министерства – вводилась новая должность первого заместителя мини — стра по связям с Верховной Радой Украины, а вместо трех заместителей министра пред — усматривались только два; управления полу — чили название департаментов.

Очередное усовершенствование струк — туры МОН Украины было осуществлено в

2002 г., которое привело к тому, что орга — низационное, экспертно-аналитическое, правовое, информационное, материально — техническое и другое обеспечение деятель — ности МОН Украины, его текущей работы, а также обеспечение деятельности министра должно было осуществляться уже Государ- ственным секретарем, а не первым замести — телем министра – руководителем аппарата МОН Украины. Государственный секретарь имел первого заместителя и заместителей [3]. В 2006 г. должность Государственного секретаря была отменена. По состоянию на декабрь 2010 г. в составе МОН Украины дей — ствовал один первый заместитель министра и пять заместителей министра.

В декабре 2010 г. Министерство обра — зования и науки и Министерство по делам семьи, молодежи и спорта были реорганизо — ваны, а на их основе создано Министерство образования и науки, молодежи и спорта Украины. В соответствии с Положением «О Министерстве образования и науки, моло — дежи и спорта Украины» (далее – МОНС) [5] к его заданиям добавились еще неко — торые, которые касаются осуществления государственного управления в сфере выс — шего образования: организация выборов (конкурса), назначение и освобождение с должностей руководителей подчиненных ему высших учебных заведений; утвержде — ние уставов вузов; рассмотрение предложе — ния относительно предоставления статуса национального и исследовательского выс- шим учебным заведениям, а также статуса научного центра научно-исследовательским

(научно-техническим) учреждениям; опре — деление стратегии мониторинга качества образования и обеспечение его проведения и др. Поскольку Высшая аттестационная ко — миссия была ликвидирована, то осуществле — ние руководства работой по присуждению научных степеней и ученых званий также взяло на себя МОНМС.

Данное министерство возглавлял ми — нистр, который имел первого заместителя и заместителя – руководителя аппарата. В структуре Министерства образования и на — уки, молодежи и спорта был создан Департа — мент высшего образования, который зани — мался анализом состояния сферы высшего образования, разработкой и внедрением ор — ганизационного и правового механизмов ее функционирования.

В феврале 2013 г. институциональная структура государственного управления выс — шим образованием претерпела очередное изменение, которое ознаменовалось разделе — нием после двухлетнего существования Ми — нистерства образования и науки, молодежи и спорта Украины на два министерства – Ми — нистерство образования и науки и Министер — ство молодежи и спорта. При этом отметим, что функции нового министерства тоже из — менились. В частности, расширены его основ — ные задачи путем наделения обязанностью осуществлять государственный контроль за деятельностью учебных заведений независи — мо от их подчинения и формы собственности. Кроме этого в соответствии с возложенны — ми на него задачами теперь Министерство образования и науки Украины утверждает назначение на должности руководителей ву — зов государственной формы собственности, подчиненных другим центральным органам исполнительной власти; а также утверждает уставы частных учреждений высшего обра- зования. Структура управления Министер — ством образования и науки не изменилась [7].

На протяжении всего времени существо — вания профильного министерства по вопро — сам образования при нем функционировала коллегия для согласованного решения во — просов, относящихся к его компетенции. Решения коллегии воплощаются в жизнь приказами министерства, а ее члены назна — чаются и освобождаются от обязанностей Кабинетом Министров Украины по пред — ставлению министра. Главой коллегии явля-

ется министр образования и науки, а в ее со — став входят первый заместитель министра, заместитель министра, заместитель мини — стра – руководитель аппарата, глава Госу — дарственной инспекции учебных заведений, представитель Совета национальной без — опасности и обороны, народные депутаты, руководители ведущих учебных заведений, руководящие сотрудники Министерства об — разования и науки.

Таким образом, анализ процесса транс — формации центрального органа государ — ственного управления высшим образовани — ем в Украине (профильного министерства) позволил исследовать, как именно изменя — лись его структура, полномочия и особенно — сти влияния на сферу высшего образования за время независимости. Следует отметить, что регулирование сферы высшего образо — вания всегда являлось приоритетной сферой деятельности министерства. Об этом сви- детельствует даже тот факт, что, несмотря на постоянно изменяющееся количество управлений, департаментов и заместителей министра (что, как правило, действительно было оправданным), отдел по вопросам выс — шего образования существовал всегда.

На региональном уровне государствен — ное управление высшим образованием осу — ществляют Главные управления образования и науки областных государственных адми- нистраций. Они подчинены Министерству образования и науки, а в регионах – област — ной государственной администрации. Что касается управления сферой высшего обра — зования, его основной задачей является реа — лизация государственной политики в сфере образования с учетом особенностей соци — ально-культурной среды региона и контроль за соблюдением законодательства в сфере образования. Главное управление образова — ния и науки создает условия для реализации права граждан на получение высшего обра- зования; прогнозирует потребность региона в специалистах и формирует региональный заказ на их подготовку; организовывает и контролирует работу государственных и коммунальных высших учебных заведений в соответствии с делегированными Мини — стерством образования и науки полномо — чиями; готовит предложения относительно назначения на должности и освобождения с должностей руководителей научно-исследо-

вательских учреждений и научно-исследова — тельских подразделений вузов.

Относительно органов власти Автоном — ной Республики Крым и органов местного самоуправления, которые имеют в своем подчинении вузы, то их полномочия состо — ят в следующем: обеспечение выполнения государственных программ в сфере высше — го образования; определение потребности в специалистах на местах и формирование предложений объемов государственного заказа на подготовку, переподготовку и по — вышение квалификации специалистов; раз — работка предложений по оптимизации сети вузов; привлечение предприятий и органи — заций для разрешения проблем высшего об- разования и др. [1].

В последнее время изменения, происхо — дящие в структуре органов государственно — го управления высшим образованием, сви — детельствуют об ужесточении контроля над высшими учебными заведениями со сторо — ны центральных органов государственного управления в лице Министерства образова — ния и науки, а также централизации управ — ления. При этом отметим, что эти особенно — сти государственного управления высшим образованием во многом обусловлены уста — ревшей нормативно-правовой базой, а так — же слепым копированием западного опыта без учета национальных особенностей. Так, существующая нормативно-правовая база относительно сферы высшего образова — ния характеризуется недостаточным уров — нем проработанности, противоречивостью и несоответствием реалиям современной жизни. В частности, Закон «О высшем об — разовании» был принят еще в 2002 г. В 2005 г. Украина присоединилась к Болонскому процессу, чем заявила свои евроинтеграци — онные стремления в образовательной сфере. Это, в свою очередь, потребовало от Укра — инского государства изменений не только в самом высшем образовании, но и в управле — нии ним. Отметим, что попытки разработать новый закон осуществляются по крайней мере три последних года, но все они пока за — канчиваются неудачей. Сейчас в Верховной Раде Украины находятся на рассмотрении три законопроекта «О высшем образова — нии», но который из них и когда будет при — нят, пока неизвестно, поскольку важные для образовательной сферы проекты законода-

тельных и нормативных актов почти никогда не получают приоритетного статуса, вслед — ствие чего до утверждения длительное время рассматриваются и прорабатываются.

Что касается европейского опыта ин — ституциональной и функциональной со — ставляющих государственного управления высшим образованием, то отметим следу — ющее. В большинстве европейских стран, так же как и в Украине, ответственность за сферу высшего образования возложена на профильное министерство или централь — ный руководящий орган (например, Депар — тамент по вопросам высшего образования, инноваций и искусства в Великобритании; Министерство образования и науки в Нор — вегии, Финляндии; Министерство высшего образования и научных исследований во Франции и т. д.). При этом многие функции управления учреждениями высшего об — разования делегированы на региональный уровень, агенствам-посредникам, органам общественного самоуправления, а также самим вузам, которые обладают значитель — ной автономией. Анализ украинского опыта государственного управления высшим об — разованием пока таким состоянием вещей похвастаться не может. В Украине постулат об автономности высших учебных заведе — ний, который закреплен в законодательстве, не находит проявлений в реальной жизни. С целью учета общественно значимых интере- сов в разрешении проблем сферы высшего образования при органах государственной власти функционируют общественные кон — сультативные органы – Общественный гуманитарный совет при Президенте Укра — ины, Общественный совет при Министер — стве образования и науки. Ведущее место в структуре общественных органов, которые влияют на сферу высшего образования, за — нимает Союз ректоров высших учебных заведений. Деятельность этих органов ха — рактеризуется структурированностью, но вместе с тем важно отметить, что она еще не очень эффективна, так как их рекомендации не находят практического воплощения в го — сударственном управлении системой выс — шего образования.

Таким образом, анализ институциональ — ной структуры государственного управле — ния высшим образованием позволил вы — явить два уровня – общегосударственный

и региональный. На общегосударственном уровне управление высшим образованием осуществляют Президент Украины, Вер — ховная Рада Украины и Кабинет Министров Украины, в составе которого функциониру — ет специально уполномоченный централь — ный орган исполнительной власти в сфере образования и науки – Министерство об — разования и науки. Региональный уровень представлен Главными управлениями обра — зования и науки областных государствен — ных администраций. Проведенный анализ свидетельствует о том, что в последние годы в системе органов государственного управления сферой высшего образования произошли значительные изменения. Су — ществующая сейчас институциональная структура государственного управления высшим образованием соответствует опыту большинства европейских стран, которые также доверили государственное управле — ние высшим образованием профильному министерству. Однако имеются еще значи — тельные резервы усовершенствования этой системы, в частности ослабление директив- ного управления, делегирование управлен- ческих полномочий на более низкие уровни управления и внедрение реальной автоно — мии высших учебных заведений. Исследо — ванию данных проблем будут посвящены наши последующие разработки.

Материал взят из: Вестник Государственного и муниципального управления — № 2 2013 г.

(Visited 3 times, 1 visits today)