Формирование бюрократического способа

Главная » Политология » Формирование бюрократического способа
Политология Комментариев нет

Формирование бюрократического способа управления име — ет долгую историю. Он был достаточно развит в Древнем Китае и Древнем Риме. Его аналог можно найти в Оттоманской им — перии и в феодальной средневековой Европе. Бюрократия яв — лялась источником и опорой папского владычества в Священ — ной Римской империи, была инструментом королевской влас — ти при возникновении многих национальных государств.

Бюрократия никогда не обладала четко ограниченным на — бором функций. Она располагала многими вариантами дейст — вий, настолько широкими, чтобы служить средствами, при по — мощи которых можно было осуществлять большинство функ — ций управления в широком смысле слова.

Управленцы имели тенденцию не только распространять свои широко идущие интересы и соответствующую им деятель — ность на подзаконные территории, но и вершить свою власть во все большей степени, не взирая на формальные правила и даже вразрез с ними. Это порождало трудные проблемы для лидеров любой государственной системы. Во все исторические эпохи правители сталкивались с проблемами защиты границ своего управления от поползновений управленцев разного уров — ня, стремящихся сосредоточить власть в своих руках.

В обществах, относительно просто устроенных по сравне — нию с современными развитыми государствами, при господст — ве так называемых патримониальных отношений, проблема разрешалась сравнительно легко. Правители были хорошо ин — формированы обо всем происходящем в государстве, особенно если возникала угроза их власти. Размеры бюрократии были относительно невелики, и правители могли поддерживать пер- сональный контакт со многими из своих подчиненных. Обя — занности управленцев были не столь специализированы, и один действующий функционер мог легко быть заменен другим, бо — лее опытным и ответственным. Случалось и такое, что некото- рые незадачливые правители вообще теряли бразды правления, оказавшееся в руках их служащих, и должны были восстанав — ливать свой престиж и власть.

Позиции верховной власти радикально изменились в ин-

дустриальном и современном постиндустриальном и информа- ционном обществе. Быстро изменялся также род государствен — ной службы и ее объем. Колоссально возросли многообразие, интенсивность техники государственной регуляции экономи — ческих и социально-политических отношений. Даже традици — онная деятельность правительства – защита от внешней опас — ности, поддержание внутреннего порядка, организация испол — нения правосудия, сбор налогов – все более усложнялась. Соответственно росло число бюрократических учреждений, министерств и ведомств. Возрастали требования к специализа — ции управленцев, их технической оснащенности, знанию раз — личных процедур, а также к проверенной информации. Уже государственные служащие не могли произвольно перебрасы — ваться из одного офиса в другой, а не имеющий специальной выучки человек назначаться на государственный пост. Уже не могла (скажем, не должна была. – Е. О.) лояльность к верхов — ному правителю служить главным критерием пригодности к управленческой работе. Для эффективной деятельности нужна была профессиональная компетентность.

К концу XIX столетия большинство индустриальных госу-

дарств выработало систему заслуг для отбора бюрократических служащих. Произвольно назначаемым управленцам теперь

противостояли служащие, отбираемые на основе образователь- ного ценза, опыта прежней работы, а иногда даже проводимых экзаменов.

Правительства индустриальных государств, а, следователь — но, и власть бюрократии, были весьма неустойчивы. Органы управления, принимающие решения, не только служили аль — тернативой всем другим государственным органам, но и сопер — ничали с ними. Бюрократия становилась все менее чувствитель — ной к влиянию со стороны первых лиц в правительстве и госу — дарстве, в то время как лидерство последних становилось формальным. Слишком быстро росла бюрократия количествен — но, слишком много людей вовлекалось в управление, слишком техничными становились средства управления, чтобы прави — тели могли по-прежнему реально, а не формально исполнять роль главы государства. Бюрократическая система почти вы — шла из-под их контроля. Более того, управленцы настолько прочно сидели на своих местах, не имея никакой законно га — рантированной защиты и располагая только своим собствен — ным опытом, что сумели присвоить себе многие санкции пра — вителей. Ведь именно от бюрократии верховная власть получа — ла большую часть информации о государственных нуждах и событиях, ведь теперь бюрократы были гораздо лучше инфор — мированы и обладали знаниями, каких не имели первые лица государства. Поэтому последние часто передавали своим под- чиненным формальное право не только оценки ситуации, но и решения проблемы. Таким образом, политическая власть ока — залась в руках бюрократии.

Традиционные органы управления не приветствовали по — явление многочисленных управленцев-специалистов, к тому же чувствующих себя автономной силой, да и в действительности будучи таковой. Глава правительства проводил реорганизацию за реорганизацией, административную реформу за реформой, чтобы уменьшить автономию административных учреждений и боролся против распространения системы меритократии на верхи управленческих уровней. Законодательные органы с не — охотой отдавали власть из своих рук и часто ограничивали власть бюрократии детальными предписаниями относительно того, как ее следует исполнять. Судьи требовали права судить о каче-

стве административных решений и возвращать кажущиеся им недостаточно обоснованные и проработанные. Политические партии часто выступали против системы меритократии, про — тив вознаграждения по заслугам. Группы интересов боролись против создания постоянных учреждений управления, казав — шихся им непригодными для проведения в жизнь выгодных для них решений. Одним словом, путь управленцев к политичес- кому влиянию был не гладок.

Но новые требования пробили себе дорогу, и положение бюрократии было институционализировано. Трудно придумать, а тем более создать, другого рода институты, отвечающие по — требностям управления в современную эпоху. Но в новое вре — мя требовалось новое законодательство относительно объемов и эффективности управления, по сравнению с традиционным. Суды должны были изменить свой подход к проблемам управ — ления. Готовился более квалифицированный персонал, чем тот, который могли предоставить партии, вырабатывались более широкие перспективы деятельности, чем те, которые отстаи — вали группы интересов. Старые управленческие кадры приня — ли новшества нелегко, иногда высказывая протест. Но, в конце концов, они смирились и приняли новый усовершенствован — ный порядок управления.

Итак, управленческие функции бюрократии расширились и укрепились. Управленцы стали сильнейшими партнерами в управляющей коалиции, весомым фактором в расширении уп — равленческой политики и практики.

Бюрократии приходилось считаться со многими обществен — ными силами и институтами, чтобы обеспечить свое автоном — ное существование и влияние. Это были упомянутые выше суды, группы интересов, партии, законодательные органы, принима — ющие бюджет. Наконец, остро вставала проблема отношения избирателей, с которыми необходимо было находить контакт.

Когда бюрократы действовали в союзе с определенными, обладающими сильным влиянием общественными группами, они приобретали большую свободу действий.

Во-первых, директивы, которые они получали от других участников властного процесса, часто изобиловали абстракт — ными принципами, сформулированными в весьма общих тер-

минах. Поэтому не было ясности относительно конкретных мероприятий и конкретных средств, необходимых для их реа — лизации. Следствием было то, что управленцы включали в про — цесс принятия решений свои собственные взгляды и понима — ние дела, выражали свою собственную позицию. Если же дру — гие участники властной коалиции пытались выработать директивы, упорядочивающие деятельность бюрократии, то обычно они были составлены в столь общих выражениях и ка — сались столь широкого круга явлений и процессов, что управ — ленцы имели полную возможность а иногда даже и право, дей — ствовать по своему усмотрению.

Во-вторых, если предпринимались попытки разработать инструкции для деятельности администрации, объем их ком-

петенции достигал такого большого уровня, что неизбежно воз- никали конфликты и противоречия. В неопределенности сво — их прав и полномочий управленцы находили оправдание для любого характера и направления своих действий, какой бы они ни выбрали.

В-третьих, даже когда управленцы получали, казалось бы, непротиворечивые указания, у них была возможность действо — вать либо быстро и без колебаний, либо с опаской и осторож- ностью. Они могли проявить энтузиазм или высказать свое не — согласие. Результат определенной политики в большей степе — ни определялся бюрократическим выбором поведения, чем текстом директив, полученных свыше.

В-четвертых, если другие участники политического процес — са пытались внедрить свои собственные идеи относительно со — ответствующей деятельности управленческого аппарата, бюро — краты делали все возможное, чтобы защитить свои позиции. Они могли погрузиться в лабиринты законов, могли мобили- зовать своих клиентов и своих друзей в других органах власти или собрать мнения экспертов с целью поддержки своей пози — ции. Они могут воззвать к широкой публике через средства мас — совой информации и даже вызвать кризис, чтобы только дока — зать свою правоту. Какой бы ни была их стратегия, они редко остаются пассивными и послушными, даже когда в дело вовле — чены высшие власти.

Влияние бюрократической системы достигает разной силы и объема в различных системах государственного управления. Например, ограничена возможность для бюрократии приме — нять свои способы воздействия на власть в авторитарных и то — талитарных государствах. Так, известно, что Гитлер приказал изгнать из системы управления всех чиновников, выказавших нелояльность по отношению к нацизму. Те группы, на поддерж — ку которых бюрократия могла бы при тоталитарном режиме опираться для достижения и защиты своей автономии, сами подвергаются давлению и проявляют равнодушие и пассивность к любым общественным делам, кроме своих собственных. Ко — личество действующих партий сводится к одной – поддержи — вающей тоталитарный режим. Однако названные обстоятель — ства не лишают административный аппарат относительной са — мостоятельности. Иногда управленцам удается по-своему интерпретировать директивы вышестоящих властей или даже фальсифицировать их в своих интересах. Чтобы обеспечить рав — новесие общественного порядка, верховная власть прибегает к частым реорганизациям и реформам управленческого аппара — та, что свидетельствует о скрытой в нем властной силе, небезо — пасной для верхов.

Недостатки бюрократии являются оборотной стороной ее достоинств или «преимуществ». Но для народа «преимущества» бюрократии редко проявляются в полной мере, являясь скорее возможностью, чем действительностью, а если действительнос — тью, то какой-то частичной, урезанной. Чтобы в действительно — сти воспользоваться «преимуществами» бюрократической влас — ти, нужно активное социальное действие со стороны индивида или общественного органа, инициатива и напористость, чтобы, пробив толщу бюрократических препон, добиться цели. Только сильному, целеустремленному социальному субъекту удается привести в движение громоздкую и бездушную бюрократичес — кую машину.

Не желая того, мы возвращаемся к негативному образу бю- рократической машины, зафиксированному в литературных источниках и укоренившемуся в представлениях людей, имев — ших несчастье на деле столкнуться с ее «преимуществами».

Бюрократия предстает в них как чудовище о трех головах, од- ной из которых является формализм, другой – волокита, а тре — тьей – бездушие.

К сказанному необходимо добавить еще одну черту. При — нятие управленческих решений является ареной борьбы самых разных общественных сил, применяющих всевозможные, доз — воленные и недозволенные, средства для проталкивания нуж — ных им решений. Открывается широкий простор для злоупо — треблений. Главной проблемой здесь была и остается корруп — ция, нивелирующая все «преимущества» бюрократии. Чиновник, как правило, не может устоять перед соблазном обо- гащения за счет своей должностной функции. «Продажа долж — ностей», как характерная черта периода формирования инсти — тута бюрократии в абсолютистских режимах Западной Европы, воспроизводится в современных условиях, возрождаясь, как голова упомянутого чудовища, в форме экономической выго — ды от занимаемой должности, получаемой в виде взяток. Вос — производится не только формальная сторона бюрократической организации, но и ее внутренние сущностные качества. «Тай — на» бюрократии, кроющаяся в скрытых от глаз широкой пуб — лики ее намерениях и целях, обнаруживается и в ее профессио — нальной психологии и поведении, чертами которых является мздоимство, кормление за чужой счет, подкуп и продажность чиновников, взяточничество. Последнее достигло в настоящее время таких огромных, и при том традиционно воспринимае — мых обществом как само собой разумеющихся, размеров, что, если не будут выработаны действенные механизмы контроля, то коррупция грозит разложением в первую очередь системы исполнительной власти и, как следствие, разложением и пара — личом всей властной системы государства.

Фундаментальный вопрос контроля над чиновниками был сформулирован Гегелем в 1821 г. в «Философии права», где он указывал, что можно воспрепятствовать бюрократии «занять изолированную позицию аристократии и использовать свои образованность и навыки для тиранического произвола», если на нее сверху будет воздействовать суверен, а снизу корпора — тивные права8 .

Несмотря на устаревший и ограниченный характер этого гегелевского положения, оно выделяет главные моменты, ко — торые должны учитываться при анализе проблемы контроля за осуществлением функций государственного аппарата: тенден — цию к формированию у государственного чиновника сознания своего высокого положения, связанного с его образованностью и навыками; проблему «суверена», контролирующего чиновни — ка сверху, и проблему влияния на административные процеду — ры и процесс принятия решений тех индивидов и социальных групп, которые являются объектами государственной власти.

Сознание важности своего положения, якобы не допуска — ющего злоупотреблений властью, является, по мнению неко — торых западных исследователей, частью исторически сложив — шегося культурного облика бюрократии, отражением связи го — сударственной должности с привилегиями правящего класса. Это сознание, вероятно, также связано с престижем, которым обладает государственная служба и тем доверием, с которым широкая публика относится к работе правительственных чи — новников. Как правило, государство обеспечивает чиновникам высокий уровень экономической безопасности и правовую за — щиту, чтобы повысить их чувство ответственности за выполне — ние своей работы. С ростом бюрократизации возрастает важ — ность профессиональных навыков и опыта, равно как и слож — ность применения принципов подотчетности.

Важным барьером на пути подотчетности, указанным еще Вебером, является тенденция чиновников завышать свое пре — восходство в качестве специалистов путем сохранения в тайне своих знаний и намерений. В более поздних исследованиях, в частности руководимых американским социологом Р. Мерто — ном, анализировались противоречия между специалистами и высшим руководством, а также, в более общем плане, сложность проведения различий между принятием политических решений и их административной реализацией, в тех случаях, когда ис — полнительная власть должна полагаться на специалистов. Из — вестный западный социолог Р. Бендикс считает, что дилемма заключается в том, что любая профессиональная деятельность предполагает элемент доверия к опыту и знаниям специалис — тов, в то время как подотчетность административных действий

предполагает сомнение в их правильности и критику со сторо- ны вышестоящих. Доверие, присутствующее в отношении к работе профессионалов, находится в противоречии с недове — рием, присутствующим при оценке их работы вышестоящими органами. Чтобы считаться «современным», правительство должно доверять специалистам, а чтобы быть ответственным, должно проверять их профессиональную деятельность и ее ре — зультаты. Сложность контроля и даже частичной проверки уп — равленческого аппарата заключается в специфике его работы, отмеченной нами выше. Это необходимость в ряде случаев от — клоняться от сложно сформулированных директив и полагать — ся на собственное их понимание, относительные автономия и нейтральность. Однако чиновники не могут не считаться с об — щим контекстом государственной власти, который предпола — гает и формирует систему контроля, «улавливающую» возни- кающие противоречия и возможность нарастания конфликтов. О том, что подобная ситуация может стать угрожающей для вер — ховной власти, говорилось выше.

К средствам контроля за государственными чиновниками относятся правила, касающиеся их гражданского положения. Должны ли чиновники пользоваться всеми теми правами, ко — торыми пользуются все другие граждане или на них следует на — лагать какие-то особые ограничения, ввиду их властных пол — номочий и ответственности? Этот вопрос справедлив для тех политических систем, в которых граждане обладают определен — ными правами, ограничивающими верховную власть. Одни счи — тают необходимым наделение госслужащих всеми правами ря — довых граждан и тем самым, отказ от каких-либо ограничений их политической деятельности. Другие требуют принятия для госслужащих специальных ограничений на выражение поли — тических взглядов и участие в партийной деятельности, чтобы обеспечить беспристрастность государственной администрации и доверие общества к этой беспристрастности.

Согласно этой второй точке зрения, государственная служба предполагает доверие общества, которое может быть утрачено, если управленцы будут необдуманно пользоваться своими граж — данскими правами. К числу вопросов правового регулирования относится вопрос о том, могут ли вообще и при каких условиях

чиновники баллотироваться на выборные должности. Контроль политической деятельности, как и ограничение их политичес — ких прав, якобы служат обеспечению качества и беспристраст — ности государственной службы.

Конечно, более важным средством контроля является не — посредственный надзор. В своей язвительной критике прусской бюрократии Вебер подчеркивал важность парламентских рас — следований как средства проверки административного испол — нения намерений законодателей. Он видел в этих расследова — ниях основу для повышения престижа политиков. Не конкре — тизируя в данном случае его взгляды, отметим, что проблемы, поставленные немецким ученым, с тех пор значительно услож — нились. Сложности контроля увеличиваются с ростом бюро- кратии как органа исполнительной власти, осуществляемой специалистами. Выборные представители контролирующей организации слишком малочисленны по сравнению с прове — ряемыми чиновниками, менее квалифицированны, чем послед — ние, и определенным образом локализованы. Кроме того, с рас — ширением функций правительства политические решения уже предполагают активное участие административной верхушки и затем воплощаются в процесс оказания услуг. В результате становится сложным четко отграничить объект проверки.

Однако законодательный контроль развивается, о чем сви- детельствует ежегодное лицензирование государственных агентств или требование получения ими лицензий на осуще- ствление определенных программ. Чтобы держать под контро — лем исполнительную власть, верхи разрабатывают собственные методы, в частности через бюджетное управление и другие виды финансового контроля.

Материал взят из: Бюрократия в современном мире: теория и реалии жизни

(Visited 5 times, 1 visits today)