ФОРМА НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО МОНОПОЛИЗМА

Главная » Культура » ФОРМА НАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО МОНОПОЛИЗМА
Культура Комментариев нет

Статья посвящена исследованию реального содержания властных отношений в существующей в современной России системе центр-регионы. В ходе анализа автор приходит к выводу о том, что российские регионы, формально-юридически обла — дающие значительной долей самостоятельности, в реальности находятся под пол — ным контролем федеральной власти, являясь, по существу, составным элементом целостной системы российского политического монополизма.

Ключевые слова: политика, демократия, форма национально-территориального устройства, федерация, политический монополизм, глава субъекта Российской Фе — дерации.

Конституция Российской Федерации в п. 1 ст. 1 закрепляет в России федеративную фор — му национально-территориального устройства («Российская Федерация – Россия есть демокра — тическое федеративное (выделено – Н. Д.) правовое государство с республиканской формой правления» [1, с. 2]). Пункт 3 ст. 5 Конституции РФ, в свою очередь, раскрывает принципы фе — деративного устройства российского государства («федеративное устройство Российской Фе- дерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной вла — сти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» [1, с. 3]). Таким образом, к данным принципам относятся: принцип государственной целостности, принцип единства сис — темы государственной власти, принцип разграничения предметов ведения и полномочий госу — дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации, наконец, принцип равноправия и самоопределения народов [2].

Из четырёх вышеуказанных принципов третий принцип закрепляет за субъектами Рос — сийской Федерации самостоятельность в рамках определённого круга полномочий. Последний

же, в свою очередь, конкретизируется в ст. 73 Конституции РФ («вне пределов ведения Россий- ской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос — сийской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обла — дают всей полнотой государственной власти» [1, с. 23]).

© Новиков Д. В., 2013.

Политологическая сущность федеративного устройства, закреплённого Конституцией РФ, на наш взгляд, заключается в признании федеральной и региональной властей в качестве способных при определённых обстоятельствах и в рамках определённого круга вопросов от- стаивать собственную точку зрения и вступать в конкурентную борьбу друг с другом. В усло — виях конкурентного поля, закреплённого Конституцией РФ, региональная власть как политиче — ский актор является по отношению к федеральной власти равноправным партнёром и конку — рентом, а не элементом, находящимся в состоянии субординации. В этом смысле вполне оче — видно, что применение для характеристики политической организации федерации термина

«вертикаль власти» является абсолютно некорректным.

Важным признаком федеративного национально-территориального устройства, выра — жающим его политическую сущность, является способность субъекта самостоятельно, без вмешательства со стороны центра, формировать собственные органы власти. Бывший судья Конституционного Суда РФ А. Л. Кононов в этой связи подчёркивал, что «единая система госу — дарственной власти и централизация управления, как известно, характерны для унитарного го- сударства. Федерацию же отличают, как минимум, возможность её субъектов самостоятельно, без какого-либо вмешательства центральной власти образовывать (формировать) собственные органы государственной власти» [3].

В условиях федеративного национально-территориального устройства центральная и ре — гиональная власть призваны выступать в качестве артикулирующих собственные интересы

конкурирующих субъектов. Следствие данной конкуренции – воспроизводство плюрализма

самого регионального политического процесса, в условиях которого разворачивается борьба-согласование между различными подходами к решению тех или иных задач регионального управления.

Вышеуказанная модель равноправных (а по существу равносубъектных и партнёрских) взаимоотношений федеральной и региональной властей, закреплённая Конституцией РФ носит формально-легальный характер. Это означает, что она выступает исключительно в качестве

нормативного образца, а не в качестве реального элемента политической практики. Более того, на наш взгляд, данная нормативная модель по своим сущностным характеристикам абсолютно

противоречит российской политической реальности, что, в свою очередь, превращает её в уто — пию.

В российской реальной политики региональная власть полностью исключена (в качестве

партнёра федеральной власти) из регионального политического процесса. В этих условиях, ука — зывает А. Л. Кононов «самостоятельная ветвь исполнительной власти субъекта Российской Фе — дерации просто превращается в подразделение федеральной структуры» [3].

Институциональным ресурсом, обеспечивающим контроль федеральной власти за регио — ном, и, как результат, встроенность региональной власти в систему российского политического

монополизма является существующий порядок назначения глав российских регионов.

13 сентября 2004 года Президент России В. В. Путин на расширенном заседании Прави — тельства РФ выступил с инициативой отмены выборов глав регионов. Основной аргумент Пре-зидента в пользу данной новации заключался в необходимости обеспечения единства исполни-тельной власти в стране. В своём выступлении В. В. Путин отмечал: «в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо со — вместное участие Федерации и её субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Россий — ской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представле — нию главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной вла — сти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образова — ния правительства Российской Федерации» [4].

Закреплением вышеуказанной позиции Президента РФ стало принятие 11 декабря 2004

Федерального закона № 159-ФЗ, заменившего порядок приведения к должности глав россий — ских регионов [5]. Отныне главы регионов стали приводится к должности не путём прямых вы-

боров, как было ранее, а путём их фактического назначения представительным органом госу — дарственной власти субъекта по представлению Президента РФ.

В дальнейшем позиция Президента РФ В. В. Путина по вопросу о порядке формирования губернаторского корпуса оставалась неизменной, и сводилась «к утверждению о том, что пря — мые выборы глав субъектов РФ как институт, неприемлемы в России в силу её специфики и не

отвечают потребностям времени» [6, с. 14]. В свою очередь выборы глав российских регионов

«трактовались как неэффективный механизм формирования региональной власти, который не позволяет создать жёсткую вертикаль власти, необходимость существования которой деклари-ровалась в 2004 году» [6, с. 14].

Аналогичную позицию первоначально занял и преемник В. В. Путина на посту Президен — та РФ – Д. А. Медведев [6, с. 14]. На встрече с участниками дискуссионного клуба Валдай

15 сентября 2009 года Д. А. Медведев указывал: «я лично участвовал в этом решении об изме-нении механизма наделения полномочиями… Я считаю его абсолютно правильным. Я не вижу условий, при которых мы могли бы от этого решения отказаться ни сейчас, ни через 100 лет… Я не вижу, несмотря на свои демократические убеждения, смысла возврата к той системе… ранее существовавшая система не вполне соответствует традициям России и тому уровню развития федерализма, который существует» [7].

Свою позицию Д. А. Медведев ещё раз озвучил в ходе пресс-конференции в Сколково

18 мая 2011 года. «В тот момент, – отмечал президент РФ, – когда принималось решение об изменении порядка наделения полномочиями губернаторов, у нас была вполне очевидная си-туация, связанная с разболтанностью власти и с тем популизмом, который, к сожалению, ак — тивно играл свою роль в ходе выборов губернаторов… В настоящий момент эта процедура в

большей степени соответствует интересам нашего государства именно в силу того, что у нас государство очень сложное, у нас есть много внутренних противоречий и скрытых латентных

конфликтов… В ближайшей перспективе, в обозримом будущем, эту процедуру было бы пра — вильно сохранить в том виде, в котором она есть, потому что она позволяет достаточно эффек — тивно управлять государством… Но я допускаю, что через какое-то количество лет, во всяком

случае, если не мною и не, допустим, теми, кто будет работать в ближайшие 10–15 лет, эта процедура может быть изменена» [7].

Спустя полгода позиция Президента РФ Д. А. Медведева по поводу выборности глав ре — гионов полностью изменилась. Во время своего выступления перед депутатами Государствен — ной Думы и членами Совета Федерации, отмечая необходимость реформирования существую-щей в стране политической системы, Д. А. Медведев предложил «перейти к выборам руководи — телей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов» [8].

Изменение мнения высшего руководства России относительно выборности глав регионов получило закрепление в Федеральном законе № 40-ФЗ от 2 мая 2012 года [9]. В данном законе указывалось, что «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель

высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъ — екта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным

избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тай — ном голосовании» [9].

Однако выбору гражданами РФ глав регионов, согласно данному закону, предшествует процедура т. н. «муниципального фильтра» когда «выдвижение кандидата политической парти-ей и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процен — тов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федера-ции» [9].

Введение данного «фильтра» существенным образом деформирует институт выборности глав российских регионов, поскольку заранее (т. е. непосредственно ещё до всеобщего, равного,

прямого, и тайного голосования) сокращает круг потенциальных кандидатов, фактически уст-раняя тем самым из избирательного процесса политическую конкуренцию. В результате, выбо-

ры глав российских регионов становятся лишь способом легитимации населением заранее ото — бранных (с помощью административного ресурса) кандидатов.

Рассмотрим на конкретном примере практику реализации «муниципального фильтра».

14 октября 2012 года в пяти российских регионах состоялись выборы губернаторов в со — ответствии с новым законом. Данными регионами являлись: Амурская область, Белгородская

область, Брянская область, Новгородская область, Рязанская область [10].

Во всех пяти областях претенденты на участие в губернаторских выборах были опреде — лены муниципальными депутатами соответствующих регионов. Поскольку во всех пяти регио — нах монопольное положение в муниципальных депутатских собраниях занимала «Единая Рос — сия», то фактически применение «муниципального фильтра» представляло собой императивное определение «партией власти» круга соперников для собственного кандидата.

По результатам использования «муниципального фильтра» претенденты от партии «Еди — ная Россия» (действующие губернаторы) стали кандидатами во всех пяти областях. Представи — тели ЛДПР также стали кандидатами во всех пяти областях. КПРФ сумела провести своих кан — дидатов лишь в трёх областях – Амурской, Брянской, Рязанской. Претендент от партии «Спра — ведливая Россия» стал кандидатом лишь в одной области – Амурской. Партия «Патриоты Рос- сии» сумела выставить своих кандидатов в двух областях – Новгородской и Белгородской. Партия «Яблоко» сумела провести кандидата в одной области – Брянской. Партия «Правое де — ло» провела кандидата в двух областях – Белгородской и Рязанской. Наконец, Партия пенсио — неров и партия «Новая Россия» провели по одному кандидату в Рязанской области [11].

Важным итогом использования «муниципального фильтра» стало воспроизводство дис — пропорции между уровнем поддержки населением различных политических сил (партий) и

представленностью их кандидатов на выборах главы региона. Так, например, в Новгородской

области совокупный рейтинг «Единой России», ЛДПР и «Патриотов России» (т. е. партий, чьи кандидаты приняли участие в выборах главы региона) составлял лишь около 48%. Таким обра — зом, партийные «предпочтения» более чем 52% оказались лишённым своего представительства. м активным

избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тай — ном голосовании» [9].

Однако выбору гражданами РФ глав регионов, согласно данному закону, предшествует процедура т. н. «муниципального фильтра» когда «выдвижение кандидата политической парти-ей и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процен — тов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федера-ции» [9].

Введение данного «фильтра» существенным образом деформирует институт выборности глав российских регионов, поскольку заранее (т. е. непосредственно ещё до всеобщего, равного,

прямого, и тайного голосования) сокращает круг потенциальных кандидатов, фактически уст-раняя тем самым из избирательного процесса политическую конкуренцию. В результате, выбо-

ры глав российских регионов становятся лишь способом легитимации населением заранее ото — бранных (с помощью административного ресурса) кандидатов.

Рассмотрим на конкретном примере практику реализации «муниципального фильтра».

14 октября 2012 года в пяти российских регионах состоялись выборы губернаторов в со — ответствии с новым законом. Данными регионами являлись: Амурская область, Белгородская

область, Брянская область, Новгородская область, Рязанская область [10].

Во всех пяти областях претенденты на участие в губернаторских выборах были опреде — лены муниципальными депутатами соответствующих регионов. Поскольку во всех пяти регио — нах монопольное положение в муниципальных депутатских собраниях занимала «Единая Рос — сия», то фактически применение «муниципального фильтра» представляло собой императивное определение «партией власти» круга соперников для собственного кандидата.

По результатам использования «муниципального фильтра» претенденты от партии «Еди — ная Россия» (действующие губернаторы) стали кандидатами во всех пяти областях. Представи — тели ЛДПР также стали кандидатами во всех пяти областях. КПРФ сумела провести своих кан — дидатов лишь в трёх областях – Амурской, Брянской, Рязанской. Претендент от партии «Спра — ведливая Россия» стал кандидатом лишь в одной области – Амурской. Партия «Патриоты Рос- сии» сумела выставить своих кандидатов в двух областях – Новгородской и Белгородской. Партия «Яблоко» сумела провести кандидата в одной области – Брянской. Партия «Правое де — ло» провела кандидата в двух областях – Белгородской и Рязанской. Наконец, Партия пенсио — неров и партия «Новая Россия» провели по одному кандидату в Рязанской области [11].

Важным итогом использования «муниципального фильтра» стало воспроизводство дис — пропорции между уровнем поддержки населением различных политических сил (партий) и

представленностью их кандидатов на выборах главы региона. Так, например, в Новгородской

области совокупный рейтинг «Единой России», ЛДПР и «Патриотов России» (т. е. партий, чьи кандидаты приняли участие в выборах главы региона) составлял лишь около 48%. Таким обра — зом, партийные «предпочтения» более чем 52% оказались лишённым своего представительства. В Белгородской области такой показатель составил 62,3% против 37,7% [11].

Интересно, что два месяца спустя (24 декабря 2012 года) Конституционный Суд РФ, при — знав «муниципальный фильтр» не противоречащим Конституции РФ в полном противоречии с

объективной реальностью указал на то, что «федеральный законодатель вправе предусмотреть

специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процес — са участников, не имеющих достаточной поддержки избирателей (выделено – Н. Д.). К та-ким условиям может быть отнесено… участие выборных лиц местного самоуправления в вы-движении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, что будет озна — чать признание реальной способности кандидата в случае победы на выборах действо — вать в интересах жителей региона (выделено – Н. Д.)» [12].

В данном случае, на наш взгляд, фактически происходило нарушение принципа равного избирательного права, закреплённого ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях изби — рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [13]. Со — гласно Комментарию Центральной Избирательной Комиссии (ЦИК) РФ принцип равенства избирательного права раскрывается в трёх аспектах. Первый аспект связан с «наличием у каж- дого избирателя равного (одного или более) количества голосов с другими избирателями при голосовании на соответствующих выборах» [14]. Второй аспект связан с «равной значимостью (весом) каждого голоса с точки зрения их влияния на результаты выборов (референдума)» [14]. Третий аспект предполагает равенство «правовых условий реализации субъективного избира — тельного права на всех стадиях избирательного процесса» [14].

Использование «муниципального фильтра», на наш взгляд, влечёт за собой создание не — равных правовых условий реализации претендентами на участие в выборах главы региона их

субъективного избирательного права. В данном случае, претенденты в кандидаты являющиеся членами «партии власти» (или просто поддержанные ею претенденты) обладают неоспоримым

преимуществом по сравнению с иными претендентами, которые не являются её членами (или не поддержаны ею). По существу муниципальный фильтр предполагает, что «партия власти»

сначала монопольно (фактически единолично) определяет своих соперников, а затем участвует с ними в формально всеобщих, равных, прямых и тайных выборах. В таких условиях «партия власти» в отличие от иных политических акторов в рамках регионального избирательного про — цесса выступает и в качестве одного из его «игроков» (наряду с другими «игроками»), и в каче — стве «организатора» электоральной «игры» (в отличие от других «игроков»).

Подобное нарушение принципа равенства претендентов в кандидаты, совершенно оче — видное предоставление одному из них по сравнению с другими явных преференций приводит к деформации института выборов главы российского региона и превращению их, в сущности, в формализованный способ легитимации гражданами заранее определённых «партией власти» (а фактически президентской властью) кандидатур. По итогам выборов 14 октября 2012 года во всех пяти регионах, где проходили выборы, действующие губернаторы – члены «партии вла — сти» пролонгировали свои полномочия [10].

На наш взгляд, федеральный закон № 40-ФЗ, а также, закрепляемая им процедура выбо — ров главы российского региона, представляет собой ещё один пример диалектики «всеобщего» и «особенного», когда «всеобщий» декларируемый смысл института полностью блокируется

7. Как тандем защищал отмену выборов губернаторов [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://kommersant. ru/doc/1843733.

8. Послание Президента Федеральному Собранию (22 декабря 2011 года) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. kremlin. ru/transcripts/14088.

9. Федеральный закон Российской Федерации от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испо л — нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации”» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. rg. ru/2012/05/04/gubernatori-dok. html.

10. День выборов: ленивый народ плюс массовое переизбрание губернаторов [Электронный ре — сурс]. Режим доступа: http://top. rbc. ru/politics/15/10/2012/674279.shtml.

11. Выборы губернаторов: к чему привёл муниципальный фильтр [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://top. rbc. ru/politics/01/10/2012/672024.shtml.

12. 24 декабря 2012 года Конституционный Суд РФ провозгласил решение по делу о проверке конституционности поправок в законы, касающиеся прямых «губернаторских» выборов / Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. ksrf. ru/ru/News/Pages/ViewItem. aspx? ParamId=3064.

13. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе — рендуме граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=133803.

14. Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме / Научно — практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и пра — ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://cikrf. ru/law/federal_law/comment/st5.html.

Статья поступила в редакцию 12.08.2013.

НОВИКОВ Денис Викторович – кандидат политических наук, доцент, Комсомольский-на-Амуре государственный технический университет.

Материал взят из: Новиый университет. Экономика и право. 6-7(27-28). 2013

(Visited 1 times, 1 visits today)